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Argentina - Medidas de Salvaguardia Impuestas a las Importaciones de CalzadoInforme del Grupo Especial (Continuación)
i) Resumen de los argumentos de las partes 8.230 Las Comunidades Europeas alegan que el análisis de la relación de causalidad realizado por la Argentina es insuficiente. Las Comunidades citan varios pasajes de la notificación de la decisión de aplicar una medida de salvaguardia (que se repiten en las constataciones del Acta 338 sobre importaciones y relación de causalidad), que describen los cambios registrados entre 1991 y 1995 en los niveles y la participación en el mercado de las importaciones, y la conclusión de que las importaciones aumentaron durante ese período. Las Comunidades Europeas citan además otros pasajes de dicha notificación (que también se repiten en el Acta 338) relativos a los "efectos de las importaciones sobre la producción nacional", en particular la conclusión de que la producción nacional declinó entre 1991 y 1995 y fue "ocupada por las importaciones, fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores". En opinión de las CE, estos pasajes constituyen el análisis de la relación de causalidad realizado por la Argentina. 8.231 La Argentina también indica que el análisis y el fundamento de su conclusión de la existencia de una relación de causalidad están contenidos en los mismos pasajes de la notificación de la decisión de aplicar una medida de salvaguardia/Acta 338 citados por las Comunidades Europeas. A este respecto, la Argentina alega que "correlacionó" el aumento de las importaciones con los aumentos de la participación en el mercado de las importaciones, caídas en la producción nacional y en el empleo, aumentos de los costos de la producción nacional, disminuciones de la rentabilidad, etc. Además, en respuesta a una pregunta del Grupo Especial, la Argentina declara que la relación de causalidad "se elabora en las más de las 10.000 páginas que conforman el expediente", y que "articula sobre una base lógica" la relación que se dio entre el "crecimiento rápido de las importaciones y el desempeño declinante de la industria del calzado, que llevó al reemplazo de la producción nacional por importaciones". En otras palabras, aduce la Argentina, la relación de causalidad "surge del análisis de cada una de las secciones pertinentes del expediente" de la investigación. Además la Argentina alega que la CNCE determinó que la contribución de la industria del calzado al PIB descendió entre 1992 y 1993, indicando un deterioro relativo en esa rama de producción comparado con la producción en la economía en general, y que a este deterioro correspondió un crecimiento de las importaciones de calzado más rápido que el de las importaciones totales entre 1991 y 1992.545 8.232 Los pasajes de la notificación/Acta 338 citados por ambas partes como los pasajes pertinentes con respecto a las importaciones son los siguientes: "a) Importaciones: el crecimiento de las importaciones tanto en términos absolutos como en relación con la producción nacional, es del tipo previsto en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Existe un crecimiento que tiene capacidad para producir un menoscabo significativo de la rama de producción nacional. Los hechos en que se fundamentó esta conclusión son los siguientes: - Las importaciones medidas en valores c.i.f. crecieron un 157 por ciento entre 1991 y 1995, y un 163 por ciento entre 1991 y 1996 (sección VII.1). - La cantidad de pares importados creció un 70 por ciento entre 1991 y 1995, y un 52 por ciento entre 1991 y 1996 (sección VII.1). - También creció sustancialmente la cuota del mercado interno ocupado por las importaciones. Para todos los tipos de calzado, la participación de las importaciones en el consumo aparente, medida en pesos corrientes aumentó del 10 por ciento en 1991 al 27 por ciento en 1995; la participación medida en número de pares pasó del 12 por ciento en 1991 al 21 por ciento en 1995, registrándose un máximo del 25 por ciento en 1997 (secciones VIII.1 y VIII.2). - El avance de las importaciones fue mayor en el segmento del calzado deportivo de performance que en los demás tipos de calzado (sección VIII.2). - Las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria afectando significativamente sus resultados (sección XIII.1). - La experiencia internacional muestra un fuerte crecimiento de las importaciones de calzado y procesos de reestructuración importantes, junto a numerosos casos de utilización de medidas de gobierno restrictivas de las mismas (sección IX). Por lo tanto, se ha comprobado que existe un crecimiento absoluto de las importaciones entre 1991 y 1995. A ello se agrega que dicho incremento también ha ocurrido en relación con la producción nacional y el mercado interno." 8.233 Los pasajes de la notificación/Acta 338 citados por ambas partes como los pasajes pertinentes con respecto a los efectos de las importaciones son los siguientes: "b) Efectos de las importaciones sobre la producción nacional: el crecimiento de las importaciones causa un daño grave a la industria nacional y existe una amenaza adicional de daño en ausencia de medidas de salvaguardia, de acuerdo a los siguientes hechos comprobados durante la investigación: - La producción declinó en términos físicos durante el período investigado, tanto la total como la destinada al mercado interno. La caída de producción fue mayor para la muestra de empresas encuestadas que para la estimación realizada de la producción total sobre la base de estadísticas macroeconómicas (sección VI.1). - La producción medida a precios corrientes tuvo un comportamiento distinto a la producción en términos físicos, con un crecimiento del 7,7 por ciento entre 1991 y 1995. Ello se debió a que la industria reorientó su producción a productos de mayor valor unitario en respuesta a factores de demanda y de competitividad en el marco de las reglas de juego argentinas impuesta al comercio internacional del calzado (sección VI.1). - Esta declinación de la producción fue ocupada por las importaciones fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores, pues surge de la investigación un crecimiento de consumo aparente medido en pesos corrientes y en pares, con la sola excepción de esta última estimación del año 1995 que cayó fuertemente por causa de la recesión económica (sección XIII.1). - La producción destinada al mercado interno disminuyó en mayor proporción que la producción total, pues las exportaciones crecieron significativamente en el período 1991-1995 (secciones VI.2 y VI.3). - Aun cuando el efecto de los DIEM comenzó en 1994 y se incrementó entre 1995 y 1996, se ha producido un proceso de deterioro de la situación de la industria, habiéndose demostrado reducción del empleo, aumento de existencias y un deterioro de la situación económica y financiera de las empresas (sección VI)." 546 8.234 En opinión de las Comunidades Europeas, la mayoría de las explicaciones de la relación de causalidad contenidas en los párrafos precedentes constituyen en realidad simples yuxtaposiciones de declaraciones sobre el aumento de las importaciones y el daño, y por lo tanto no son suficientes para cumplir las prescripciones del párrafo 2 del artículo 4. Las Comunidades Europeas recuerdan la declaración del Grupo Especial en el asunto Brasil - Leche en polvo de que no era suficiente que una autoridad se remitiera a las pruebas que había considerado y formulara de esa forma su conclusión, sino más bien que "[e]ra obligación de la autoridad investigadora hacer una exposición razonada en la que se aclarara la forma en que los elementos de hecho y argumentos en cuestión le habían llevado a la conclusión formulada".547 8.235 Las Comunidades Europeas alegan además que solamente en las declaraciones contenidas en el Acta 338 con respecto a los precios de las importaciones se hace una referencia a la relación entre la situación de la industria nacional y las importaciones, pero, a juicio de las CE, estas declaraciones no están apoyadas por ninguna prueba porque durante la investigación no se efectuó ningún análisis del precio de las importaciones. Las declaraciones a las que se refieren las Comunidades Europeas a este respecto son las siguientes: "Las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria afectando significativamente sus resultados"; y "Esta declinación de la producción fue ocupada por las importaciones, fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores." Las Comunidades Europeas sostienen que dada la falta de un análisis de los precios de las importaciones, no existe fundamento ni siquiera para comenzar a examinar si los precios de las importaciones pudieron haber "ejercido presión" sobre la industria nacional. 8.236 La Argentina sostiene que en su investigación realizó un análisis de precios, pero hace notar que no es fácil elaborar índices de precios ni cualquier tipo de series de precios para el calzado dado que en general no son fiables habida cuenta de que con el tiempo va cambiando el estilo y el mix de productos. Además, en respuesta a la pregunta del Grupo Especial con respecto al análisis de los precios en la investigación, la Argentina hace referencia a la "creciente participación" de las importaciones en el mercado, y declara que esto incidió en los precios de venta de los productores locales, de forma tal, según la Argentina, que se refleja en la declinación de los ingresos por debajo del "punto de equilibrio". En respuesta a la misma pregunta del Grupo Especial, la Argentina también declara que la CNCE "observó un descenso de la relación precio/costo, lo cual denota que los precios de la competencia externa ejercieron presión sobre los internos". ii) Coincidencia de tendencias 8.237 Al hacer nuestra evaluación del análisis y la constatación con respecto a la relación de causalidad, tomamos nota, en primer lugar, de que el párrafo 2 a) del artículo 4 exige que la autoridad competente considere el "ritmo" (es decir, la dirección y velocidad) y la "cuantía" del aumento de las importaciones, así como la parte del mercado absorbida por las importaciones, y los "cambios" en los factores de daño (ventas, producción, productividad, utilización de la capacidad, ganancias y pérdidas y empleo) para llegar a una conclusión con respecto al daño y a la relación de causalidad. Como se señaló supra consideramos que estos términos significan que las tendencias -de los factores de daño y de las importaciones- tienen tanta importancia como sus niveles absolutos. En el contexto particular de un análisis de la relación de causalidad, estimamos también que el sentido de esta disposición es que para el análisis y la determinación de la relación de causalidad debe ser esencial la relación entre los movimientos de las importaciones (volumen y participación en el mercado) y los movimientos de los factores de daño. 8.238 En términos prácticos, creemos por consiguiente que esta disposición significa que si la relación de causalidad está presente, el aumento de las importaciones normalmente debería coincidir con una disminución de todos los factores de daño pertinentes. Si bien tal coincidencia por sí sola no puede probar la existencia de una relación de causalidad (porque, entre otras cosas, el artículo 3 exige una explicación - es decir, "las constataciones y las conclusiones fundamentadas"), su ausencia podría despertar serias dudas con respecto a la existencia de dicha relación, y exigiría un análisis muy preciso de las razones por las cuales sigue existiendo la relación de causalidad. a. Participación de las importaciones en el mercado 8.239 Comenzamos nuestra consideración de la cuestión de la coincidencia de tendencias examinando en primer lugar los datos sobre la participación de las importaciones en el mercado. La Argentina sostiene en el Acta 338 y en sus comunicaciones (en parte sobre la base de estos datos) que las importaciones desplazaron a la producción nacional. 8.240 Las Comunidades Europeas alegan que los datos sobre la participación en el mercado no apoyan las determinaciones de la Argentina. Las Comunidades Europeas señalan que el Acta 338 indica tanto que la participación de las importaciones en el mercado aumentó sustancialmente como que la participación en el mercado de todas las importaciones de calzado disminuyó en 1996. Las Comunidades Europeas citan los siguientes términos del Acta 338: "la cuota de mercado de las importaciones aumentó del 10 por ciento en 1991 al 20 por ciento en 1992, 26 por ciento en 1993, 27 por ciento en 1994 y 1995, y al 22 por ciento en 1996". 8.241 La Argentina calcula la participación en el mercado de las importaciones sumando en primer lugar las estimaciones de la producción destinada al mercado interno a las importaciones para obtener una estimación del consumo interno aparente, y dividiendo luego las importaciones por el consumo aparente. Las participaciones en el mercado calculadas de esa forma, y a las que se remite la Argentina en este contexto en el Acta 338, son las siguientes: Participación en el mercado de las importaciones
Como se indicó, la participación en el mercado de las importaciones, por volumen, aumentó de una punta del período a otra punta del período, entre 1991 y 1995, y entre 1991 y 1996, pero disminuyó entre 1992 y 1996. La participación en el mercado en términos de valor, entre puntas del período, aumentó entre 1991 y 1995, 1991 y 1996 y 1992 y 1996. 8.242 Al examinar las tendencias durante el período, observamos que la participación de las importaciones en el mercado en términos de volumen y valor sigue en gran medida a los datos sobre los volúmenes y valores absolutos de las importaciones. En particular, la participación de las importaciones en el mercado en términos de volumen disminuyó constantemente entre 1993 y 1996, período durante el cual se redujo en un tercio, del 25 por ciento al 16 por ciento. En los datos sobre la participación en el mercado en términos de valor se manifiesta una pauta ligeramente diferente: mientras que en 1991 la cuota de las importaciones en el mercado en términos de valor fue más baja que en términos de volumen (10 por ciento frente al 12 por ciento), a partir de 1992 esta relación se invirtió. Además, mientras que la participación de las importaciones en el mercado expresada en volumen declinó entre 1993 y 1994 y aún más entre 1994 y 1995, la participación en valor aumentó ligeramente entre 1993 y 1994, y permaneció constante durante 1995. Las disminuciones de la participación en el mercado por volumen y valor en 1996 fueron idénticas en términos absolutos (5 puntos porcentuales), pero ese año la participación de las importaciones en el mercado en valor (22 por ciento) estuvo considerablemente por encima de la participación en términos de volumen (16 por ciento). b. Situación en 1995 8.243 Observamos que la Argentina se apoya, tanto en su informe como en los argumentos que expuso ante el Grupo Especial, en la comparación de los datos correspondientes a 1995 con los correspondientes a 1991, tanto en lo que respecta a las importaciones como a la situación de la rama de producción. Por lo tanto, parece que la Argentina basa efectivamente su análisis del daño y de la relación de causalidad en la relación entre las importaciones y la situación de la industria nacional en el año 1995. Por los motivos examinados supra, consideramos que ese análisis entre puntas del período resulta insuficiente. Pero incluso sobre esta base, no vemos la coincidencia prevista entre las tendencias de las importaciones y los cuatro factores de daño que fueron íntegramente analizados en la investigación (esto es, producción, ventas, empleo y ganancias y pérdidas). Observamos en particular que durante 1995 la producción descendió a su nivel más bajo durante el período 1991-1995, período en el que se basa la Argentina548; el volumen y el valor de las ventas549 en 1995 descendió significativamente de los niveles que había alcanzado durante los años precedentes (volumen a su nivel más bajo durante el período); los datos sobre el empleo también indican un descenso en 1995 de los niveles alcanzados durante los años precedentes; y los datos sobre las ganancias y pérdidas y el punto de equilibrio también revelan una disminución en 1995 con respecto a los niveles registrados en 1991.550 No obstante, al mismo tiempo, también descendieron las importaciones de todas las fuentes, continuando su declinación a través de varios años y llegando al nivel más bajo del período, aparte de 1991. En otras palabras, estos indicadores de la salud de la industria nacional descendían cuando también descendían las importaciones. Ello sugiere que otros factores además de las importaciones estaban ejerciendo un efecto sobre la industria. 8.244 Tal vez sea posible teóricamente, aunque no haya coincidencia entre las tendencias más recientes de las importaciones y de los factores de daño, que exista una relación de causalidad. Una situación tan reñida con lo que a primera vista se puede pensar pondría de relieve la necesidad de que las autoridades investigaran la situación y explicaran de manera convincente tal conclusión. 8.245 A este respecto, observamos que la Argentina, en varias ocasiones, afirma que, a pesar de los descensos de las importaciones que tuvieron lugar desde 1993, las importaciones siguieron siendo altas en relación con los niveles que habían alcanzado en 1991 y que, por lo tanto, siguieron causando daño a la rama de producción nacional a pesar de haber declinado. Por ejemplo en el Acta 338, la Argentina afirma lo siguiente: "No obstante el efecto de los DIEM que comenzó en 1994 y se incrementó entre 1995 y 1996, se ha producido un proceso de deterioro de la situación de la industria [...]"551 En los argumentos expuestos al Grupo Especial, la Argentina declara lo siguiente: "A pesar de los efectos de los DIEM, que de alguna manera contuvieron las importaciones a niveles por debajo de los de 1993, los efectos de las importaciones continuaron siendo gravemente dañinos"; y "La Comunidad Europea se equivoca en concluir que los niveles de importación luego de la aplicación de los DIEM no fueran dañinos. La Comisión simplemente determinó que las importaciones habían disminuido de alguna manera pero su análisis completo confirmó (punto 98)552 que el daño continuó y que existía una adicional amenaza de daño en ausencia de los DIEM que estaban programados para ser eliminados." 8.246 En nuestra opinión, estas declaraciones no proporcionan el tipo de explicación detallada y razonada que sería necesaria para conciliar la tendencia declinante uniforme y significativa de las importaciones con una constatación de daño grave actual causado por el aumento de las importaciones. Además, estas dos últimas declaraciones solamente fueron hechas en el contexto del procedimiento del Grupo Especial, y por lo tanto no figuran en los informes y demás documentación concernientes a las conclusiones de la investigación. Observamos asimismo que el argumento de las CE con respecto a lo precedente indica que no se ha demostrado la relación de causalidad necesaria sino más bien lo opuesto. Las Comunidades Europeas afirman que el Acuerdo exige que el aumento de las importaciones cause un daño grave y que es imposible concluir, respetando al mismo tiempo el Acuerdo, que hubo daño grave causado por el aumento de las importaciones cuando de hecho las importaciones habían descendido. Para las Comunidades Europeas, si es cierto que hay daño, esto demuestra simplemente que debía haber alguna otra causa además del aumento de las importaciones. Consideramos que no se ha dado ninguna explicación convincente de la forma en que, a pesar de su tendencia declinante, las importaciones causaron no obstante un daño grave en 1995. Para continuar con "En condiciones tales"
545 Prueba documental ARG-3, cuadros 6 y 7 (folio 5431 y 5432), gráficos 7 y 8 (folios 5434 y 5435), y prueba documental CE-16 (Acta 338), cuadro 1. 546 Véase la prueba documental CE-17, documento G/SG/N/10/ARG/1, G/SG/N/11/ARG/1, de 15 de septiembre de 1997, páginas 2 y 3. También se dan las mismas razones en la notificación de daño de 25 de julio de 1997, prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, páginas 48 y 49. Véase también la prueba documental CE-20, documento G/SG/N/10/ARG/1/Suppl.1, G/SG/N/11/ARG/1/Suppl. 1, página 2. 547 Informe del Grupo Especial sobre Brasil - Imposición de derechos compensatorios provisionales y definitivos a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la CEE, adoptado el 28 de abril de 1994, IBDD 41S/520, 616, párrafo 286. 548 Sobre la base de los datos estimados por la Argentina para la industria como un todo. 549 Sobre la base de los datos (producción destinada al mercado interno) estimados por la Argentina para la industria como un todo, así como los datos obtenidos de las respuestas a los cuestionarios. 550 Además, como se observó supra, los datos financieros son equívocos por cuanto los datos sobre la rentabilidad demuestran que las empresas que producen exclusivamente calzado obtuvieron resultados superiores a los de las empresas que producen diversos productos, y porque los resultados del análisis del punto de equilibrio correspondientes al subconjunto de empresas de múltiples productos difieren notablemente de los datos sobre las ganancias y pérdidas correspondientes a las operaciones totales de todas las empresas. 551 Prueba documental CE-16, página 50. En sus observaciones en la etapa intermedia de reexamen, la Argentina declaró que en 1995, la participación en el mercado de las importaciones superaba el 20 por ciento. 552 No está claro a qué se refiere la remisión e figura en este pasaje al "punto 98". El párrafo 98 del documento en el que este pasaje aparece (primera comunicación escrita de la Argentina), véase la parte expositiva, párrafo 5.301, no se refiere al análisis del daño por parte de la CNCE, sino a las categorías de clasificación arancelaria correspondientes al calzado. |
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