a. Examen realizado de la investigación de los factores del daño enumerados en el Acuerdo

8.208 Volviendo a la primera cuestión, señalamos, que, como antes se ha dicho, el análisis de la CNCE comprende el examen de los siguientes factores: ventas, producción, ganancias y pérdidas y empleo.

8.209 En cuanto a la utilización de la capacidad, parece que los datos sobre la capacidad instalada que figuran en la investigación han sido recabados y analizados sólo de manera desagregada por segmentos del mercado; el análisis del Acta 338 y el Informe Técnico se refieren también a los cambios en la capacidad instalada (pero no la utilización de la capacidad) según las distintas empresas en el caso de 10 empresas que respondieron al cuestionario. La única referencia a la utilización de la capacidad que se hace en el Acta 338 y el Informe Técnico es a una exposición de los solicitantes. No hay en esos textos ninguna indicación de que esta exposición haya sido confirmada por la CNCE, o que la CNCE se haya basado en ella, ni tampoco ningún análisis ni explicación de la manera de cómo la información relativa a las distintas empresas se vinculaba a la situación de la industria en su conjunto. Además, en las comunicaciones de la Argentina en la presente diferencia, que contienen cálculos sobre la utilización de la capacidad basados en las respuestas del cuestionario, se indican tasas de utilización de la capacidad distintas de las presentadas por los solicitantes, que se citan en el Acta 338 en el Informe Técnico, confirmando la impresión de la CNCE que no se basó en la exposición de los solicitantes en lo que respecta a la utilización de la capacidad.

8.210 Así pues, aunque las comunicaciones de la Argentina en la presente diferencia contienen datos sobre dicho factor, así como un análisis del mismo, no hay ninguna prueba de que haya sido considerado plenamente en la investigación sobre la existencia del daño. Por el contrario, parece que el análisis se llevó a cabo específicamente para el presente procedimiento de solución de diferencias.

8.211 La situación con respecto a la productividad es semejante. Como antes se ha dicho, si bien el Informe Final de la Subsecretaría de Comercio Exterior⁵³⁹ contiene un índice de los cambios registrados en la productividad de la industria del calzado argentina, que fue preparado por el Instituto de Desarrollo Industrial de la Unión Industrial Argentina, no se ha hecho ningún análisis de los cambios de la productividad en dicho documento ni en el texto del Acta 338 o del Informe Técnico. Más aún, en vista de que el documento mencionado es posterior al final de la investigación de la CNCE y a la presentación de sus conclusiones, es claro que la información estadística que figura en el mismo no fue examinada por la CNCE al formular la constatación sobre la existencia de un daño grave. Además, con respecto a la declaración de los peticionarios de que la productividad aumentó, no hay ninguna indicación en el Informe Técnico de que esto haya sido confirmado o utilizado como base por la CNCE. De hecho, la respuesta de la Argentina a la pregunta del Grupo Especial indica que los datos sobre el empleo y la producción no muestran ningún aumento de la productividad.

b. Si las constataciones y conclusiones de la investigación están basadas en las pruebas

8.212 Pasando a la segunda cuestión, es decir, si las constataciones y conclusiones de investigaciones están basadas en las pruebas, consideramos que algunos aspectos de la investigación resultan problemáticos. Nuestras principales preocupaciones se refieren a: i) el tratamiento de los datos sobre 1996; ii) la utilización casi exclusiva del análisis de punta a punta del período; y iii) la falta de confirmación aparente en las pruebas examinadas y el razonamiento seguido en varias conclusiones relacionadas con la existencia del daño, en parte debido a las diferencias no compatibilizadas en alguna de las series de datos que se han utilizado.

i) Tratamiento de los datos sobre 1996

8.213 En lo que respecta al tratamiento de los datos sobre 1996, observamos que aunque estos datos se recabaron durante el curso normal de la investigación⁵⁴⁰, en la mayoría de los casos la evaluación y las conclusiones de la Argentina sobre los distintos factores del daño se basaron en datos que llegaban sólo hasta 1995. Cabe recordar aquí el requisito, que figura en el apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 en el sentido de que deben evaluarse "todos los factores pertinentes". A nuestro juicio, en el contexto de una investigación de salvaguardia, la investigación más pertinente es sin duda la más reciente. Debemos poner de relieve que no consideramos que una autoridad investigadora deba actualizar continuamente los datos de su investigación. Esta exigencia sería innecesariamente onerosa y difícil de cumplir. Creemos más bien que al solicitar que se evalúe toda la información "pertinente", el Acuerdo requiere que se examine la información más reciente de que se disponga al momento de efectuarse la investigación. Cuando se cuenta con esos datos, como ocurre en este caso, creemos que es preciso tenerlos plenamente presentes en la investigación; no es posible desestimarlos simplemente, a menos que la autoridad investigadora ofrezca una investigación adecuada.

8.214 En tal sentido, si bien no cabe duda de que los datos sobre 1995 son muy pertinentes en el contexto de la investigación de la Argentina, lo mismo puede decirse de los datos sobre 1996. Observamos en particular que los datos sobre 1996 relativos a algunos factores del daño (en particular los datos estimados sobre la producción y sobre las ventas o la producción destinada al mercado interno) demuestran una tendencia al aumento en comparación con los niveles registrados en 1995. No consideramos que estos aumentos excluyan necesariamente la posibilidad de que pueda comprobarse que se ha causado un daño grave. Sin embargo, es indudable que su existencia constituiría una exigencia más para la autoridad investigadora, que tendría que explicar por qué, a pesar de un aparente mejoramiento, el daño grave seguía estando presente o era inminente. La Argentina, si bien reconoce que han ocurrido esos aumentos, no ha presentado una explicación ni ha expuesto el contexto que sería necesario para demostrar que los aumentos registrados en 1996 no afectaron las conclusiones a que se había llegado a base de los datos relativos al período 1991-1995.

8.215 En este contexto observamos que el argumento de la Argentina en el sentido que su legislación interna en materia de salvaguardias requiere que el período de investigación sea de 1991 a 1995 (es decir cinco años civiles completos antes de la fecha en que se presentó la solicitud). Como cuestión de hecho, la única referencia que encontramos en la ley⁵⁴¹ a cualquier plazo es la que figura en la sección en la cual se enumeran los requisitos para las solicitudes de salvaguardia, en el que se específica que cualquier solicitud de una medida de salvaguardia debe contener estadísticas de importación relativas a los cinco años civiles enteros más recientes anteriores a la presentación de la solicitud. (Nada dice la ley sobre el período que deben abarcar los datos relativos a los demás factores del daño que debe contener la solicitud.) Si bien es evidente que la condición de que figuren en la solicitud datos históricos sobre cinco años puede ser útil para la autoridad al decidir si debe iniciarse la investigación, ciertamente esto no excluye, y no debe excluir, el análisis de otras informaciones más recientes que debe llevarse a cabo en la investigación.

8.216 La utilización casi exclusiva que se hace en la investigación de las comparaciones de punta a punta del período al analizar la evolución de la industria, nos inspira las mismas preocupaciones que antes se han señalado con respecto al análisis del "aumento de las importaciones". Señalemos, en particular, que si las tendencias de los años intermedios no se examinan y estudian de manera sistemática en el análisis, las autoridades competentes no están cumpliendo con el requisito del apartado a) del párrafo 2 del artículo 4 de evaluar "todos los factores pertinentes" y, además, no se estudia a fondo la situación de la rama de producción nacional. Por ejemplo, la situación de una industria cuya producción se reduce acusadamente durante un año, pero luego se recobra gradualmente, aunque sólo sea hasta llegar a un nivel algo inferior al que había alcanzado, podría considerarse muy distinta de la de una industria cuya producción disminuye continuamente durante un período prolongado. Un análisis de punta a punta del período puede ser muy semejante en ambos casos, mientras que el examen de los cambios y tendencias registrados de año en año puede llevar a conclusiones enteramente opuestas.

8.217 Creemos que el examen de los cambios ocurridos durante el período de la investigación en los diversos factores de la existencia del daño es indispensable para determinar si una rama de producción nacional ha sufrido un daño grave o se encuentra amenazada de sufrirlo de manera inminente. Es improbable que una comparación de punta a punta del período, en la que no se tengan en cuenta las tendencias de los años intermedios, ofrezca una evaluación completa de todos los factores pertinentes, conforme a lo requerido.⁵⁴²

ii) Diferencia en los datos

8.218 Sentimos también cierta preocupación ante la manera como se han analizado los datos en la investigación. Si bien reconocemos lo difícil que es reunir una información completa en vista de la amplia definición del producto, en varios casos, se advierten en los datos utilizados discrepancias que no se han explicado ni compatibilizado en el Acta 338 ni en el Informe Técnico y, por otra parte, no se han ofrecido explicaciones sobre la razón por la cual se ha utilizado una serie de datos de preferencia a otra. A falta de estas explicaciones, las constataciones y conclusiones a que se ha llegado sobre la base de estos datos no son "fundamentadas" en el sentido del párrafo 1 del artículo 3 y el apartado c) del párrafo 2 del artículo 4, y por consiguiente no están confirmadas por las pruebas.

8.219 En cuanto a la falta de explicación sobre el origen y el carácter representativo de las múltiples series de datos sobre algunos factores, así como las diferencias entre ellas, observamos que, tratándose de un cierto número de factores, la CNCE ha elaborado varias series de datos. Algunas de éstas estuvieron basadas en las respuestas del cuestionario compiladas por la CNCE, algunas son estimaciones de la CNCE a partir de datos macroeconómicos, del censo o de otros datos publicados, y algunas representan métodos distintos de calcular indicadores semejantes (por ejemplo, los datos sobre el empleo y sobre las ganancias y pérdidas). Reconocemos y agradecemos los esfuerzos de la CNCE para llevar a cabo una investigación a fondo y examinar los datos en todas las formas posibles. No obstante, lo que nos parece problemático es que en las conclusiones de las CNCE no se exponga claramente en algunos casos la base sobre la cual se han elaborado las diversas series de datos, cuáles son las más representativas y cómo pueden conciliarse a veces las discrepancias importantes que existen entre ellas.

8.220 Por ejemplo, en lo que se refiere al empleo, el Acta 338 dice que los solicitantes señalaron que el empleo disminuyó en un 34 por ciento entre 1991 y 1995 pero se indica también que los resultados del cuestionario reflejan una disminución del 5 por ciento. En respuesta a una pregunta del Grupo Especial, la Argentina declaró que los datos del cuestionario indicaban una disminución del 13 por ciento e hizo referencia asimismo a los datos sobre el empleo de la Unión Industrial Argentina, que indicaban una declinación del 21 por ciento. Respondiendo a la pregunta del Grupo Especial sobre cómo podían compatibilizarse esos distintos datos, la Argentina respondió que todos los datos indicaban una declinación y sólo a continuación ofreció la explicación antes mencionada en cuanto a las diferentes composiciones de las respuestas del cuestionario incluidas en el cálculo de la disminución del 5 por ciento y el 13 por ciento.

8.221 No estamos de acuerdo con que la Argentina no explicara y situara estas cifras en su contexto. Creemos que, al determinar la existencia o la amenaza de un daño grave, el alcance de la declinación es, en efecto, importante y que debe ofrecerse una explicación suficiente (como se requiere en el apartado c) del párrafo 2 del artículo 4) de la "pertinencia" de esa declinación. Esto quiere decir que debe ofrecerse una explicación completa de por qué una serie de datos es más representativa y fidedigna que las otras ni por qué, por ejemplo, la disminución del empleo en un determinado porcentaje corrobora la conclusión de existencia o amenaza de un daño grave a la rama de la producción nacional que se examina.

8.222 En los datos presentados sobre la producción y las ventas (o la producción destinada al mercado interno) se advierten problemas semejantes. Como se ha dicho, la CNCE recabó datos sobre estos factores del daño mediante respuestas al cuestionario, que luego utilizó en algunos, aunque no en todos, los contextos. Más bien, la CNCE utilizó también sus propias estimaciones de los datos totales sobre la industria en su conjunto. Aunque los datos del cuestionario representaban sólo un 40 por ciento o menos de las estimaciones para la industria en su conjunto, no se ofreció ninguna explicación sistemática que conciliara estas estimaciones con las respuestas del cuestionario, en particular cuando las tendencias registradas son discrepantes. Tampoco se ha ofrecido ninguna explicación en el Acta 338 ni en el Informe Técnico de la razón por la cual los datos del cuestionario se utilizaron en un contexto y las estimaciones en otro. En respuesta a una pregunta del Grupo Especial sobre esta cuestión, la Argentina declaró que las estimaciones se utilizaron con la finalidad de poder calcular el consumo aparente y las cuotas de mercado ocupadas por las importaciones. No consideramos que esto constituya una explicación ni una compatibilización suficientes de las diversas series de datos. En primer lugar, la explicación se ofreció sólo en la respuesta a una pregunta del Grupo Especial y no formaba parte del análisis de la CNCE ni del informe sobre la investigación. En segundo lugar, la respuesta no refleja el hecho de que en el Acta 338 se utilizaron las estimaciones para examinar los cambios ocurridos en la producción. Por otra parte, en lo que respecta a los datos de los cuestionarios sobre las ventas, recordamos las discrepancias no explicadas entre los cambios porcentuales a que se hace referencia en el texto del Acta 338 y los que se calcularon a partir de los cuadros de datos en los que se basa el texto. Estas discrepancias permiten poner asimismo en tela de juicio las conclusiones deducidas de los datos.

8.223 Observamos que se plantean cuestiones semejantes en cuanto a los datos sobre los diversos indicadores financieros. La Argentina ha explicado que los datos sobre la rentabilidad bruta, los beneficios de la explotación y la rentabilidad neta provenían de los estados contables de las empresas que comunicaron datos, y cuatro de estas compañías producían exclusivamente calzado mientras que las otras ocho fabricaban también otros productos. También según la Argentina, el calzado representaba por lo menos el 70 por ciento de las operaciones de las empresas multiproducto. Si bien los datos de los estados contables indican que en ambos grupos de empresas las ganancias brutas, el resultado operativo sobre las ventas y las ganancias netas disminuyeron como porcentaje de las ventas entre 1991 y 1995, observamos que las empresas que sólo producían calzado tuvieron mejores resultados durante este período que las empresas multiproducto. En particular, en 1995 la relación de rentabilidad fue más elevada en las empresas que producían exclusivamente calzado que en las empresas multiproducto. Observamos también que, en ambos grupos de empresas, todas las medidas de la rentabilidad siguieron siendo positivas en 1995.

8.224 El análisis del "punto de equilibrio" realizado por la Argentina sobre la base de los datos de los cuestionarios, en lo que respecta exclusivamente a las operaciones relativas al calzado de las empresas "multiproducto", indica que las ventas fueron inferiores al punto de equilibrio en aproximadamente un 34 por ciento en 1995, mientras que en 1991 las ventas habían sido superiores al punto de equilibrio en un 20 por ciento. Observamos que el calzado representaba la gran mayoría de las operaciones de las empresas que proporcionaron datos financieros, y que el análisis del punto de equilibrio es otro método para calcular la rentabilidad neta⁵⁴³, y aunque había tendencias decrecientes en ambos conjuntos de datos, la divergencia significativa entre los resultados del análisis de rentabilidad neta basado en los indicadores contables para todas las empresas y los resultados del análisis del punto de equilibrio con respecto al subconjunto de las empresas "multiproducto" plantea dudas.

iii) Conclusiones no apoyadas por datos

8.225 Nuestra inquietud con respecto a las conclusiones no apoyadas por una fundamentación y/o por pruebas estadísticas se basa en parte en los problemas indicados supra. Esto es, si se identifican varios conjuntos de datos pero sus diferencias no se explican ni se concilian (como sucede, por ejemplo, con los datos sobre el empleo y las ganancias y pérdidas), la conclusión a la que se llega no está, en nuestra opinión, apoyada correctamente por las pruebas. En términos más generales, no es suficiente presentar únicamente datos (sea en una o en varias series) y luego formular una conclusión, sino que es necesaria una explicación razonada que vincule esos datos con la conclusión.

8.226 Observamos este problema, entre otras cosas, en relación con la producción. El Acta 338 y el Informe Técnico indican que los datos sobre la producción estimada para la industria como un todo apoyan una constatación de la existencia de daño grave, señalando que el volumen de la producción disminuyó entre 1991 y 1995. No obstante, estos documentos también señalan que el valor de la producción aumentó. La explicación dada para el aumento en términos de valor es que los productores nacionales habían optado por reorientar la producción hacia calzado de mayor valor añadido. Asimismo, las referencias que hace el Acta 338 a los precios de los productores nacionales indican una tendencia creciente de los precios, que el Acta atribuye a la misma reorientación del mix de productos. Si bien el Acta 338 da claramente a entender que tal reorientación es prueba de daño grave, la Argentina no explica esta afirmación que está reñida con lo que a primera vista puede pensarse. Por lo tanto, si bien no es imposible que tal reorientación tenga lugar en el contexto de daño grave, si éste fuese el caso se requeriría una explicación detallada sobre la base de pruebas fácticas y objetivas. Tampoco encontramos tal explicación ni tales pruebas en los documentos citados por la Argentina en relación con el análisis de la producción en la investigación.

8.227 Otro ejemplo de este problema se presenta con respecto a los datos sobre las ventas. Como ya lo hemos examinado, aunque durante las actuaciones del Grupo Especial la Argentina señaló a éste determinados datos contenidos en el expediente como datos estimados de las ventas para la industria como un todo, en la etapa intermedia de reexamen la Argentina criticó al Grupo Especial por haberse basado en esos datos como tales. Independientemente de que estos sean datos sobre las ventas en el sentido estricto o datos sobre la producción destinada al mercado interno, observamos que fueron utilizados por la Argentina en su investigación, como mínimo, como valor representativo de las ventas de toda la industria (es decir, como contribución de la rama de producción nacional al consumo interno), y duplican con creces el nivel de los datos de ventas extraídos de los cuestionarios, e indican diferentes tendencias, incluso en 1996. Si como la Argentina adujo en la etapa intermedia de reexamen, estos datos simplemente no son comparables con los datos obtenidos en los cuestionarios sobre las ventas, no está claro sobre qué bases se pudo haber juzgado durante la investigación la representatividad de los datos obtenidos en los cuestionarios. Esto pone en tela de juicio la fiabilidad de las conclusiones de la CNCE en cuanto a las tendencias de las ventas con respecto a la industria como un todo. Observamos en este sentido además que la crítica de la Argentina de la utilización por el Grupo Especial de los datos de toda la industria se refiere en parte al hecho de que como datos sobre la producción, incluirían las existencias. Si bien puede ser así, observamos que en el expediente no parece haber datos coherentes con respecto a las existencias que pudieran haber sido utilizados por la Argentina para ajustar los datos sobre la producción destinada al consumo interno. De hecho, el Informe Técnico indica con respecto a los datos sobre las existencias que el número de empresas que respondieron variaba considerablemente de un año a otro, con lo cual la comparación de los datos sobre las existencias correspondientes a diferentes años no era representativa.⁵⁴⁴

d) Relación de causalidad

8.228 Consideramos a continuación la constatación de la Argentina de que el aumento de las importaciones había causado daño grave a la rama de producción nacional. En conformidad con nuestra norma de examen, expondremos los fundamentos de nuestro juicio con respecto a si esta constatación está suficientemente explicada y apoyada por las pruebas incluidas en el expediente de la investigación. A este respecto, recordamos las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre Salvaguardias, es decir, los apartados a) a c) del párrafo 2 del artículo 4:

8.229 Aplicando nuestra norma de examen, consideraremos si el análisis de la relación de causalidad efectuado por la Argentina cumple estas prescripciones sobre la base de i) si la tendencia ascendente de las importaciones coincide con las tendencias descendentes de los factores de daño, y en caso contrario, si se ha dado una explicación fundada con respecto a por qué, a pesar de ello, los datos muestran una relación de causalidad; ii) si las condiciones de competencia en el mercado del calzado argentino entre el calzado importado y el calzado nacional, tal como han sido analizadas, demuestran, sobre la base de pruebas objetivas, una relación de causalidad de las importaciones con cualquier tipo de daño; y iii) si se han analizado otros factores pertinentes y si se ha demostrado que el daño causado por factores distintos de las importaciones no ha sido atribuido a las importaciones.

Para continuar con Resumen de los argumentos de las partes

⁵³⁹ Prueba documental ARG-5.

⁵⁴⁰ Como antes se ha dicho, en los cuestionarios enviados por la CNCE se solicitaban datos para el período 1991-1996. Como antes se ha dicho, en los cuestionarios enviados por la CNCE se solicitaban datos para el período 1991-1996. En las observaciones que presentó en la etapa intermedia de reexamen, la Argentina declaró, en particular respecto de los datos financieros, que los datos correspondientes a 1996 eran incompletos y que, por lo tanto, sesgarían cualquier análisis de las tendencias. El examen del Informe Técnico muestra que los datos de 1996 figuran en prácticamente todos los cuadros del Informe Técnico relativos a la situación de la industria argentina; y en el Informe Técnico no se indica que los datos correspondientes a 1996 sean incompletos o que no se puedan comparar con los datos correspondientes a años anteriores. Aunque, como lo señala la Argentina y se explica a continuación, los cuadros sobre datos financieros muestran que, en el caso de determinados indicadores, el tamaño de la muestra en 1996 fue inferior al de algunos años anteriores, esos datos están incluidos en todos los gráficos sobre coeficientes financieros, sin ninguna reserva respecto de su fiabilidad o comparabilidad, y algunos de los datos correspondientes a 1996 también se mencionan en las observaciones sobre el Informe Técnico, también, sin expresar reservas. Los detalles de los períodos abarcados por los datos que figuran en el Informe Técnico son los siguientes:

⁵⁴¹ Documento G/SG/N/1/ARG/3, presentado como prueba documental CE-10.

⁵⁴² Señalamos que nuestra preocupación ante el uso casi exclusivo del análisis de punta a punta del período surge también ante el tratamiento de los datos sobre 1996 conforme se ha expuesto en la sección anterior.

⁵⁴³ El punto de equilibrio es el punto en el cual la utilidad neta es exactamente igual a cero, es decir en que los ingresos por concepto de ventas cubren exactamente los costos fijos y variables. Véase, por ejemplo, C. Horngren y G. Sundem, Introduction to Management Accounting, séptima edición, Prentice-Hall, 1987, páginas 30 a 43.

⁵⁴⁴ Prueba documental ARG-3, folio 5453, nota de pie de página 36.