Importaciones totales/producción

Basándose en estos datos, la Argentina sostiene que las importaciones aumentaron en relación con la producción nacional entre 1991 y 1995 (sobre la base de una comparación entre las puntas del período).⁵²²

iii) Evaluación por el Grupo Especial

8.152 Antes de examinar si la constatación del aumento de las importaciones por parte de la Argentina está en conformidad con las prescripciones del párrafo 1 del artículo 2 y del párrafo 2 a) del artículo 4, observamos, en primer lugar, que ambas partes, en relación con esta prescripción, se han remitido tanto a datos sobre la cantidad como a datos sobre el valor de las importaciones. El Acuerdo es claro en el sentido de que en este contexto los datos pertinentes son los datos sobre las cantidades de las importaciones, tanto en términos absolutos como en relación con (la cantidad de) la producción nacional, dado que el Acuerdo se refiere a importaciones que "han aumentado en tal cantidad" (itálicas añadidas). Por consiguiente, nuestra evaluación se concentrará en los datos sobre las cantidades de las importaciones.⁵²³

a. Comparación entre las puntas del período

8.153 Para examinar el argumento de las Comunidades Europeas de que el análisis de las puntas del período no cumple lo prescrito en el Acuerdo (párrafo 8.146), consideraremos en primer lugar el argumento de la Argentina de que, dado que las importaciones fueron más elevadas en 1995 que en 1991, tanto en términos absolutos como relativos, la prescripción del Acuerdo en el sentido de que exista un aumento de las importaciones está cumplida. Con respecto a los volúmenes absolutos de las importaciones, si bien, como la Argentina señala, hubo un aumento de una punta del período a la otra, entre 1991 y 1995, en las importaciones totales, también hubo, como lo señalan las Comunidades Europeas, una disminución en 1994 y 1995, que continuó en 1996. Por tanto, durante los dos últimos años del período de la investigación, 1991-1995, tal como lo definió la Argentina, así como en el año siguiente, las importaciones totales disminuyeron en términos absolutos.

8.154 Dadas estas tendencias mixtas en los datos, observamos que la elección del año de base tiene una influencia decisiva para que una comparación entre puntas del período indique un aumento o una disminución. En particular, si se toma como año base el año 1992 y no el año 1991, las importaciones totales disminuyeron incluso sobre la base de una comparación entre puntas del período 1992-1995 y 1992-1996. Por consiguiente, solamente si se toma como año base 1991 resulta observable algún aumento absoluto del volumen total de las importaciones.

8.155 La tendencia de la participación de las importaciones en la producción nacional es bastante similar. to es, dicha participación aumentó en 1992 y 1993, comparada con la de 1991, luego descendió en forma sostenida en 1994, 1995 y 1996. Observamos que las disminuciones de la participación de las importaciones en la producción a partir de 1993 fueron continuas. Si bien la participación en 1995 fue considerablemente más alta que en 1991, una comparación entre 1992 y 1995 muestra solamente un aumento de 3 puntos porcentuales, y una comparación entre 1992 y 1996 muestra una disminución. Esto se explica por las disminuciones sostenidas de las importaciones a partir de 1994, que prácticamente redujeron a la mitad la participación de las importaciones en la producción entre 1993 y 1996. En efecto, la participación en 1996 fue inferior a la de cualquier año anterior del período, excepto 1991. Por lo tanto, como se indicó con respecto a los datos cuantitativos en términos absolutos, el resultado de una comparación entre las puntas del período depende mucho de los años que se utilicen como puntas, dado que incluso un desplazamiento de un solo año puede invalidar el resultado.

8.156 Estimamos que al evaluar si un aumento de las importaciones verificado entre las puntas del período satisface el requisito del aumento de las importaciones del párrafo 1 del artículo 2, la sensibilidad de la comparación a determinados años utilizados como puntas es importante pues podría confirmar o invalidar la primera conclusión aparente. Si al desplazar la punta inicial y/o terminal del período de investigación solamente de un año a otro la comparación muestra una disminución de las importaciones en lugar de un aumento, ello significa necesariamente que ha habido una disminución intermedia de las importaciones como mínimo equivalente al aumento inicial, poniendo entonces en tela de juicio la conclusión de que existe un aumento de las importaciones.

8.157 En otras palabras, si efectivamente existe un aumento de las importaciones, éste debería ser evidente tanto en una comparación entre puntas del período como en un análisis de las tendencias intermedias durante ese período. Es decir, los dos análisis deberían reforzarse mutuamente. Cuando, como en este caso, sus resultados difieren, por lo menos se plantean dudas con respecto a si las importaciones han aumentado en el sentido del párrafo 1 del artículo 2. 4.

8.158 Observamos también que, al parecer, ambas partes estiman pertinente considerar si cualquier inversión del aumento de las importaciones durante el período considerado es o no "temporal". En particular, las Comunidades Europeas señalan la declaración de los Estados Unidos⁵²⁴ en el sentido de que puede haber razones por las cuales las importaciones indiquen una tendencia descendente, incluidos el momento de las expediciones, el carácter estacional del producto, o las inquietudes de los importadores con respecto a la investigación. Las Comunidades Europeas están de acuerdo con los Estados Unidos en que, para decidir si se cumplen las prescripciones del párrafo 1 del artículo 2, deben examinarse cuidadosamente la importancia de esas tendencias, así como otras tendencias posibles (véase la nota 141). Por lo tanto, parece que para las Comunidades Europeas una disminución "temporal" de las importaciones durante el curso de una investigación no invalidaría necesariamente una constatación de aumento de las importaciones. Asimismo, la Argentina alega que no debería ser imposible formular una constatación de existencia de daño y relación de causalidad cuando el aumento de las importaciones se haya "transitoriamente estancado"⁵²⁵ (itálicas añadidas).

8.159 Nosotros también creemos que la cuestión relativa a si cualquier disminución de las importaciones es "temporal" es una cuestión pertinente para determinar si se ha cumplido la prescripción del párrafo 1 del artículo 2 con respecto al "aumento de las importaciones". En este contexto, recordamos lo prescrito en el párrafo 2 a) del artículo 4 en el sentido de que se evaluarán "el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones".⁵²⁶ En nuestra opinión, en virtud de esta prescripción deben analizarse las tendencias intermedias de las importaciones durante el período de investigación. Observamos que el término "ritmo" connota tanto velocidad como dirección, y por lo tanto las tendencias intermedias (ascendentes o descendentes) deben tenerse plenamente en cuenta. El hecho de que durante el período de investigación las tendencias hayan sido mixtas puede resultar decisivo para determinar si ha tenido lugar un aumento de las importaciones en el sentido del párrafo 1 del artículo 2. A efectos prácticos, consideramos que la mejor forma de ponderar la importancia de tales tendencias mixtas en las importaciones es determinar si cualquier baja es simplemente temporal o si refleja un cambio a más largo plazo.

8.160 Observamos que aplicando este enfoque a las importaciones durante el período de investigación, tal como había sido definido por la Argentina, las importaciones totales de calzado en la Argentina disminuyeron constantemente a partir de 1993. En particular, la cantidad absoluta de importaciones disminuyó un 9 por ciento entre 1993 y 1994, y un 24 por ciento entre 1994 y 1995, verificándose una disminución acumulativa del 31 por ciento entre 1993 y 1995. Asimismo, en 1994 la participación de las importaciones en la producción nacional fue inferior en 5 puntos porcentuales a la de 1993, y en 1995 fue inferior a la de 1994 en 3 puntos porcentuales (una reducción acumulada de 8 puntos porcentuales entre 1993 y 1995). Los datos correspondientes a 1996 (que la Argentina reunió y analizó, pero que no consideró formalmente comprendidos dentro del período de investigación) confirman la tendencia decreciente de las importaciones. En particular, el volumen de las importaciones en 1996 fue inferior en 11 puntos porcentuales al nivel correspondiente a 1995, y la participación de las importaciones en la producción fue 6 puntos porcentuales más baja que en 1995.⁵²⁷ En consecuencia, entre 1993 y 1996, el volumen de las importaciones en términos absolutos disminuyó un 38 por ciento, y la participación de las importaciones en la producción prácticamente se redujo a la mitad, del 33 por ciento al 19 por ciento. Las disminuciones de esta magnitud, que tienen lugar en forma sostenida durante los últimos tres años del período con respecto a los cuales se reunieron datos, sólo pueden considerarse como un cambio a largo plazo. Tales disminuciones no pueden describirse como alteraciones "temporales" de un aumento global de las importaciones.

8.161 En este contexto, recordamos que el Acuerdo no exige solamente un aumento (es decir, cualquier aumento) de las importaciones, sino un aumento en "tal cantidad" que cause o amenace causar un daño grave. El Acuerdo no proporciona ninguna orientación numérica en cuanto a la forma en que esto deba juzgarse ni, en nuestra opinión, podría hacerlo. Pero no significa ello que esta prescripción carezca de todo significado. Al contrario, estimamos que significa que el aumento de las importaciones debe ser considerado en todo su contexto, en particular con respecto a su "ritmo y cuantía", tal como lo requiere el párrafo 2 a) del artículo 4. En consecuencia, parece indispensable considerar los cambios de los niveles de las importaciones durante todo el período de la investigación, como se examinó supra, para realizar una determinación con respecto a si ha habido o no un aumento de las importaciones en "tal cantidad" en el sentido del párrafo 1 del artículo 2.

8.162 Por lo tanto, no estamos convencidos de que la comparación entre puntas del período realizada por la Argentina con respecto al período 1991-1995 sea una demostración suficiente de que "las importaciones [...] han aumentado" en el sentido del Acuerdo. Si, como en este caso, el volumen de las importaciones ha disminuido continua y significativamente durante cada uno de los años más recientes de ese período, la inversión del aumento ha sido más que "temporal" (como se reflejó también en la sensibilidad del resultado de la comparación al desplazamiento de un año de su comienzo o su fin). A este respecto, recordamos que el carácter bastante restrictivo de la medida de salvaguardia, se justifica por la finalidad de la misma, a saber, hacer frente a situaciones de urgencia en las que la rama de producción nacional necesita un "respiro" temporal para ajustarse a condiciones alteradas de competencia resultantes del aumento de las importaciones. No podemos conciliar esta finalidad con una situación en la que la tendencia creciente de las importaciones se invirtió varios años antes de que se iniciara la investigación.

8.163 Por último, tomamos nota de las declaraciones relativas a las importaciones contenidas en el Informe Preliminar de la Subsecretaría de Comercio Exterior con respecto a la decisión sobre la apertura de la investigación y la aplicación de una medida provisional de salvaguardia.⁵²⁸ En particular, con respecto a las importaciones, esa Resolución se refiere exclusivamente a un aumento previsto de las importaciones después de la eliminación de los DIEM que se aplicaban al calzado. La sección 7 y las conclusiones del Informe Preliminar dicen lo siguiente:

Observamos que los datos sobre las importaciones considerados al realizar esta evaluación abarcaban los mismos productos y el mismo período que los utilizados por la Argentina para la constatación definitiva (es decir, importaciones totales de calzado durante 1991-1995).⁵²⁹

8.164 En pocas palabras, consideramos sumamente significativo que el volumen absoluto de las importaciones de calzado y la participación de esas importaciones en la producción nacional aumentaran solamente hasta 1993, es decir, durante los primeros dos años del período con respecto al cual la Argentina reunió datos, y disminuyeran en forma continua a partir de entonces. También consideramos significativo que estas disminuciones fueran de tal magnitud que el cambio de un año como año base de la serie de datos sobre el volumen de las importaciones transformara el aumento alegado por la Argentina en disminución, y que la resolución que aplica la medida provisional solamente se refiere a los aumentos previstos de las importaciones, demostrando que en ese momento no existía ningún aumento de las importaciones. Por estos motivos, consideramos que la investigación sobre el calzado realizada por la Argentina no demostró que las importaciones habían aumentado "en tal cantidad" en términos absolutos ni en términos relativos, como lo exige el párrafo 1 del artículo 2 y el párrafo 2 a) del artículo 4 del Acuerdo.

8.165 Sin embargo, no nos convence el argumento postulado por las Comunidades Europeas en su primera comunicación de que solamente una tendencia "bruscamente creciente" de las importaciones al término del período de investigación puede satisfacer este requisito. En nuestra opinión, cada situación es diferente, y el Acuerdo ciertamente no identifica una única pauta de importación que satisfaga la prescripción del aumento de las importaciones. Según el caso de que se trate, podría tener lugar una baja temporal de las importaciones durante el período de la investigación que, sin embargo, no invalidara una constatación de aumento de las importaciones.

Para continuar con Período pertinente

⁵¹⁶ Las Comunidades Europeas también alegan que la evaluación que hizo la Argentina del "aumento de las importaciones", en la que comparó las puntas del período de investigación y no consideró las tendencias intermedias, infringe la prescripción del párrafo 2 c) del artículo 4 en el sentido de que se debe explicar la "pertinencia" de tales tendencias. Véase la parte expositiva, párrafo 5.155.

⁵¹⁷ Véase la parte expositiva, párrafo 5.149.

⁵¹⁸ Véase la parte expositiva, párrafo 5.197.

⁵¹⁹ Como se indicó supra, observamos que las Comunidades Europeas también alegan, con respecto a la cuestión de un aumento de las importaciones en términos absolutos, que las importaciones procedentes de países del MERCOSUR eran las únicas responsables de cualquier aumento de las importaciones, y que las importaciones a las que se aplica la medida (es decir, procedentes de países que no pertenecen al MERCOSUR) disminuyeron durante el período pertinente. La Argentina responde que en virtud del Acuerdo, la determinación con respecto al aumento de las importaciones solamente puede basarse en las importaciones totales, y que no hay ninguna posibilidad en virtud del Acuerdo de considerar solamente una parte de las importaciones. Nos ocupamos de la cuestión general del MERCOSUR en la sección E.1., supra, y de la forma en que se considere en la investigación las importaciones procedentes del MERCOSUR en la sección E.4.d.iv, infra. En la presente sección, circunscribimos nuestro análisis a las importaciones totales.

⁵²⁰ Documento de la OMC G/SG/N/8/ARG/1 (prueba documental CE-16).

⁵²¹ La expresión "producción propia", tal como la emplea la Argentina, se refiere a la producción total excluida la producción bajo contrato y las joint ventures.

⁵²² Véase, por ejemplo, la parte expositiva, párrafo 5.159.

⁵²³ Observamos que las tendencias de los datos sobre los valores de las importaciones en general confirman aquéllos sobre las cantidades de las importaciones.

⁵²⁴ Véase la parte expositiva, párrafo 6.39.

⁵²⁵ Véase la parte expositiva, párrafo 5.163.

⁵²⁶ Reconocemos que el párrafo 2 a) del artículo 4 hace esta referencia en el contexto específico del análisis de la relación de causalidad que, a nuestro juicio, es inseparable de la prescripción de que las importaciones aumenten "en tal cantidad" (itálicas añadidas). Por lo tanto, consideramos que en el contexto tanto de la prescripción del aumento de las importaciones como del análisis para determinar si estas importaciones han causado o amenazan causar daño grave, el Acuerdo exige que se consideren no solamente los datos relativos a las puntas del período de investigación sino los datos correspondientes a la totalidad de ese período.

⁵²⁷ Con respecto al período examinado por la Argentina, la Argentina sostiene que en 1996, año en que se inició la investigación, no se disponía de datos "completos", y por ello utilizó el año 1995 como punta de su período de investigación, así como para contar hacia atrás cinco años completos tal como, según la Argentina, lo exige su legislación nacional. Sin embargo, observamos que los datos correspondientes a 1996 fueron solicitados y reunidos en los cuestionarios de la CNCE, y a ellos se hace referencia en el Acta 338 y en el Informe Técnico, lo que demuestra que de hecho se disponía plenamente de esos datos. Véase la nota 545, infra, que contiene detalles sobre la disponibilidad de los datos correspondientes a 1996.

⁵²⁸ Prueba documental ARG-1, sección 7, y sección relativa a las "conclusiones".

⁵²⁹ Observamos también que el Acta 338, en el folio 5350, (prueba documental CE-16, página 48), también hace referencia y confirma disminuciones de las importaciones a partir de 1993, y atribuye esas disminuciones a los DIEM.