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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS121/R
25 de junio de 1999
(99-2217)
Original: Inglés

Argentina - Medidas de Salvaguardia Impuestas a las Importaciones de Calzado

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


E. Reclamaciones en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias

8.70 En las secciones siguientes se abordan las reclamaciones en virtud de los artículos 2, 4, 5, 6 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Al tratar las reclamaciones con arreglo a los artículos 2 y 4, examinaremos, entre otras cosas: i) si el artículo 2 (y la nota al párrafo 1 del artículo 2) permiten incluir las importaciones del MERCOSUR en la investigación, al tiempo que se aplican medidas de salvaguardia en forma exclusiva contra las importaciones no procedentes de países del MERCOSUR, ii) el alcance de la industria nacional y de los productos comprendidos en la investigación, iii) la norma apropiada para el examen por este Grupo Especial, iv) si existían importaciones en mayores cantidades en términos absolutos o relativos, v) el examen del análisis del daño sufrido por la Argentina, y vi) el examen del análisis de la relación de causalidad efectuado por la Argentina.

8.71 A continuación trataremos: i) la reclamación relativa a la aplicación de las medidas de salvaguardia según el sentido del artículo 5, ii) la aplicación de medidas de salvaguardia provisionales en el sentido del artículo 6 y iii) las reclamaciones relativas a los requisitos de notificación previstos en el artículo 12.

1. La imposición de medidas de salvaguardia en el caso de una unión aduanera

8.72 Una de las principales alegaciones de las CE contra la investigación de salvaguardia de la Argentina es que las autoridades argentinas llevaron a cabo un análisis de las importaciones, la existencia del daño y la relación de causalidad basándose en estadísticas sobre todas las importaciones, es decir procedentes de los países del MERCOSUR así como de terceros países, y luego aplicaron las medidas de salvaguardia sólo contra las importaciones que provenían de terceros países no pertenecientes al MERCOSUR. Las Comunidades Europeas no impugnan en principio la exclusión de las importaciones del MERCOSUR de la aplicación de la medida de salvaguardia siempre que, sin embargo, también estén excluidas las importaciones del MERCOSUR de los análisis del "aumento de las importaciones", el "daño grave" y la "relación de causalidad". Las Comunidades Europeas sostienen que la Argentina no puede, de manera compatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias, incluir a las importaciones procedentes del MERCOSUR en los análisis de la existencia del daño y la relación de causalidad y luego excluir a esas mismas importaciones de la aplicación de las medidas de salvaguardia resultantes.474

8.73 La Argentina responde que las Comunidades Europeas proponen usar una metodología para los análisis de la existencia del daño y la relación de causalidad en el caso de una unión aduanera en la cual se suponen obligaciones del Acuerdo sobre Salvaguardias que en realidad no figuran explícitamente en dicho Acuerdo. A juicio de la Argentina, el derecho internacional público permite que un país soberano adopte una de las varias posibles interpretaciones dentro de la latitud que permite la forma en que se ha redactado la disposición de un tratado. La Argentina basa su argumentación relativa a la interpretación del derecho de tratados en los informes del Órgano de Apelación en el caso Comunidades Europeas - Equipo informático 475 y en el caso India - Patentes.476

8.74 En particular, la Argentina sostiene que los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias sólo se refieren al concepto de "importaciones" sin ninguna otra limitación o aclaración y que en la nota al artículo 2 se pone de relieve la falta de un entendimiento común sobre la aplicación de medidas de salvaguardia en el caso de una unión aduanera. La Argentina interpreta la tercera oración de la nota477 en el sentido de que sólo las "condiciones" existentes en ese Estado Miembro de la unión aduanera deben tenerse en cuenta en la investigación de salvaguardia. Para la Argentina esto significa que todas las importaciones provenientes de fuentes de la región o de fuera de la región pueden tenerse en consideración al evaluar las "condiciones existentes en ese Estado Miembro" debido a que en la nota no se prohíbe explícitamente la inclusión de importaciones procedentes de dentro de la unión aduanera en los análisis de la existencia del daño o la relación de causalidad.

8.75 Al examinar las cuestiones relativas a la aplicación de medidas de salvaguardia en el caso de una unión aduanera, la cuestión fundamental de la diferencia que tenemos ante nosotros es si se permitía a la Argentina, con arreglo al Acuerdo sobre Salvaguardias, tener en cuenta las importaciones procedentes del MERCOSUR en el análisis de los factores del daño y de un vínculo causal entre el aumento de las importaciones y la existencia o amenaza de daño grave que se presumía, y si, al mismo tiempo, le estaba permitido excluir a los países del MERCOSUR de la aplicación de la medida de salvaguardia impuesta.

a) Artículo 2 y nota al párrafo 1 del artículo 2

8.76 Observamos que en el artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias se establecen los requisitos básicos para la aplicación de las medidas de salvaguardia:

"Artículo 2

Condiciones

1. Un Miembro1 sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia a un producto si dicho Miembro ha determinado, con arreglo a las disposiciones enunciadas infra, que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores.

2. Las medidas de salvaguardia se aplicarán al producto importado independientemente de la fuente de donde proceda."

La nota 1 al párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias dice lo siguiente:

"Una unión aduanera podrá aplicar una medida de salvaguardia como entidad única o en nombre de un Estado miembro. Cuando una unión aduanera aplique una medida de salvaguardia como entidad única, todos los requisitos para la determinación de la existencia o amenaza de daño grave de conformidad con el presente Acuerdo se basarán en las condiciones existentes en la unión aduanera considerada en su conjunto. Cuando se aplique una medida de salvaguardia en nombre de un Estado miembro, todos los requisitos para la determinación de la existencia o amenaza de daño grave se basarán en las condiciones existentes en ese Estado miembro y la medida se limitará a éste. Ninguna disposición del presente Acuerdo prejuzga la interpretación de la relación que existe entre el artículo XIX y el párrafo 8 del artículo XXIV del GATT de 1994." (énfasis añadido)

8.77 Abordamos en primer lugar el argumento de la Argentina sobre la nota del párrafo 1 del artículo 2, en el sentido de que en dicha nota se pone de relieve la falta de un entendimiento entre los Miembros en cuanto a la aplicación de las medidas de salvaguardia en el caso de una unión aduanera y que la referencia de dicha nota a "las condiciones existentes en ese Estado Miembro y la medida se limitará a éste" no prohíbe explícitamente incluir en los análisis de la existencia del daño o la relación de causalidad de las importaciones procedentes del interior de una unión aduanera. Consideramos que este argumento está de acuerdo con el sentido corriente del artículo 2 y de su nota, así como con su contexto, habida cuenta de su objetivo y propósito.

8.78 Según el sentido corriente del texto de la nota al párrafo 1 del artículo 2, en el caso medidas impuestas por de una unión aduanera hay dos opciones para aplicar medidas de salvaguardia, es decir, i) como entidad única o ii) en nombre de un Estado miembro. En la segunda opción, cuando se trata de aplicar una medida de salvaguardia en nombre de un Estado miembro, en la tercera oración de la nota se establecen dos condiciones, a saber, i) "todos los requisitos para la determinación de la existencia o amenaza de daño grave se basarán en las condiciones existentes en ese Estado miembro" y ii) "la medida se limitará a éste".

8.79 En consecuencia, la nota ofrece también dos opciones para llevar a cabo investigaciones de salvaguardia en el caso de medidas que ha de aplicar una unión aduanera, a saber, i) sobre la base de la unión aduanera, o ii) sobre la base de determinado Estado miembro. La presente diferencia está claramente centrada en torno a la segunda opción. La Argentina señala con razón que, como resultado de ello, los requisitos para determinar el aumento de las importaciones, la existencia del daño grave y la relación de causalidad deben basarse en las "condiciones existentes en [ese Estado miembro]". Estamos de acuerdo con la Argentina en que esta frase no parece impedir que la autoridad investigadora de dicho Estado miembro incluya las importaciones procedentes de otros Estados miembros de la unión aduanera en cuestión en los análisis del daño y la relación de causalidad. En consecuencia, no cabe duda que la segunda opción permite que la Argentina tenga en cuenta las importaciones procedentes de todas las fuentes, inclusive del interior del "MERCOSUR", en su investigación de salvaguardia.

8.80 El argumento de las CE que si se impone una medida de salvaguardia sólo a las importaciones procedentes de fuentes ajenas al MERCOSUR, los análisis de la existencia o amenaza del daño y la relación de causalidad deben limitarse asimismo a las importaciones que no proceden de países del MERCOSUR. En otras palabras, a juicio de las CE, debe existir un paralelismo entre, de una parte, la investigación que tiene por consecuencia la aplicación y, de otra parte la aplicación de las medidas de salvaguardia.

8.81 La cuestión que se plantea a continuación es saber si el sentido corriente del texto de la nota ofrece alguna orientación en cuanto a quién478 puede aplicarse una medida de salvaguardia. Observamos que en la primera parte de la tercera oración de la nota se vinculan las "condiciones existentes en ese Estado Miembro" al examen de los "requisitos" para la determinación de la existencia o amenaza de daño grave. Por consiguiente, la primera parte de la tercera oración de la nota trata en manera explícita toda la cuestión de por quién, y sobre la base de qué condiciones, pueden ser aplicadas las medidas de salvaguardia, pero no a quién pueden aplicarse dichas medidas. En consecuencia, la primera parte de esta oración deja esta cuestión sin resolver.

8.82 La última parte de la tercera oración de la nota dice que "la medida se limitará a [ese Estado Miembro]". A nuestro juicio, el requisito de limitar la medida "a ese Estado Miembro" deja en claro que, sobre la base de una investigación que se refiere específicamente a un Estado Miembro, la unión aduanera puede imponer medidas de salvaguardia sólo en nombre de dicho Estado Miembro, pero no como si se hubiera comprobado para toda la unión aduanera la relación de causalidad del daño grave. En ese caso, se aplicarían las disposiciones contenidas en la segunda oración de la nota. En otras palabras, la última parte de la tercera oración de la nota significa que el único mercado que puede estar protegido por una medida de salvaguardia es el mercado que fue objeto de la investigación. Así pues, esta parte de la oración se refiere sólo a por quién, y no a quién puede ser impuesta una medida de salvaguardia. Por lo tanto, esta disposición deja también sin resolver la cuestión de si existe un requisito de imponer dichas medidas de salvaguardia ya sea i) contra todas las fuentes de suministro, inclusive los demás Estados Miembros de una unión aduanera, o ii) exclusivamente contra terceros países abastecedores.

8.83 En consecuencia, sobre la base del análisis del sentido corriente del texto de la nota al párrafo 1 del artículo 2, llegamos a la conclusión de que la nota no se refiere a a quién sino más bien a por quién puede ser aplicada una medida de salvaguardia. Por lo tanto, el sentido corriente de dicha nota no aclara la cuestión de si la medida de salvaguardia puede aplicarse a todas las importaciones o puede ser aplicada exclusivamente a las importaciones procedentes de terceros países.

8.84 Examinamos a continuación si el contexto de la nota indica que puede permitirse que un Miembro incluya las importaciones procedentes del interior de una unión aduanera en sus análisis de determinación de la existencia o amenaza del daño y de la relación de causalidad, al mismo tiempo que excluye a dichas importaciones de la aplicación de la medida de salvaguardia. El contexto inmediato del párrafo 1 del artículo 2 y de la nota al mismo es el párrafo 2 del artículo 2, en el cual se prescribe que "las medidas de salvaguardia se aplicarán al producto importado independientemente de la fuente de donde proceda," es decir, sobre la base del principio de trato de nación más favorecida. El sentido corriente del párrafo 2 del artículo 2 parece entrañar que, como resultado de una investigación relativa a un determinado Estado miembro, las medidas de salvaguardia tienen que imponerse sobre una base no discriminatoria contra productos procedentes de todas las fuentes de abastecimiento, independientemente de si provienen de dentro o de fuera de la unión aduanera. La Argentina sostiene que la nota 1 al párrafo 1 del artículo 2 debe interpretarse también como una excepción al párrafo 2 del artículo 2 y, por consiguiente, considerarse que las uniones aduaneras están exentas del requisito del trato NMF. Sin embargo, tenemos en cuenta el hecho de que la nota se insertó después de la palabra "Miembro" en el primer párrafo del artículo 2. Por ello resulta evidente que se refiere exclusivamente a la cuestión de quién puede imponer una medida, y no a los países abastecedores que pueden ser afectados por ella. Para que la nota tenga un sentido más amplio, los redactores tendrían que haberla puesto después del título del artículo 2, o en ambos párrafos de dicho artículo. El hecho de que no lo hicieran debe tener un sentido y ha de tenerse presente en nuestra interpretación.

8.85 No compartimos, por lo tanto, el punto de vista de la Argentina en el sentido de que la relación existente entre el párrafo 2 del artículo 2 y la nota al párrafo 1 del artículo 2 consiste en la relación entre una disposición general y una excepción. En consecuencia, llegamos a la conclusión de que la nota no constituye una excepción del principio NMF contenido en el párrafo 2 del artículo 2. En tal sentido, observamos que cuando el Acuerdo sobre Salvaguardias establece una excepción lo hace en términos claros y explícitos. Por ejemplo, en el artículo 9, con cargo a ciertos umbrales y limitaciones, se exime a las importaciones de los países en desarrollo Miembros de la aplicación de medidas de salvaguardia cuando el daño y la relación de causalidad reflejan plenamente los efectos de esas importaciones procedentes de países en desarrollo.479

8.86 Si una unión aduanera impone medidas de salvaguardia sobre la base de una investigación realizada en toda la unión aduanera en tanto que entidad única contra terceros países (situación a que se refiere la segunda oración de la nota), la medida se aplicaría necesariamente sólo a los abastecedores de terceros países, puesto que todos los demás serían parte de la rama de producción nacional. Por el contrario, en la situación a que se refiere la tercera oración de la nota, cuando la investigación se ha llevado a cabo en nombre de un solo Estado, y cuando se determina que el daño grave o la amenaza del mismo han sido causados por importaciones procedentes de fuentes tanto de dentro como de fuera de la región, no advertimos que nada impida a una unión aduanera aplicar una medida de salvaguardia a las importaciones procedentes de todas estas fuentes de conformidad con el párrafo 2 del artículo 2, es decir, no sólo las importaciones de terceros países, sino a las importaciones intrarregionales procedentes de otros Estados miembros de la unión aduanera.

8.87 Este resultado confirma la interpretación de que las dos opciones ofrecidas por la nota al párrafo 1 del artículo 2, leída conjuntamente con el párrafo 2 del artículo 2, entrañan un paralelismo entre el alcance de la investigación de salvaguardia y el alcance de la aplicación de las medidas de salvaguardia. Por consiguiente, habida cuenta del contexto de la nota al párrafo 1 del artículo 2, la investigación en nombre de un determinado Estado miembro en la cual se compruebe la existencia o amenaza de un daño grave, basándose en las importaciones procedentes de todas las fuentes, sólo puede llevar a aplicar medidas de salvaguardia sobre una base NMF contra todas las fuentes de suministro, tanto intrarregional como extrarregional, de una unión aduanera. Por la misma razón, una investigación de toda una unión aduanera sólo puede tener por consecuencia aplicar medidas de salvaguardia contra todas las fuentes de suministro extrarregional y no puede justificar la aplicación de medidas de salvaguardia contra algunas o todas las fuentes de suministro intrarregional, puesto que, en dicho contexto, éstas formarían parte de la rama de producción nacional.

8.88 Por último examinamos estas disposiciones a la luz del objetivo y el propósito del Acuerdo sobre Salvaguardias. Recordamos que en el preámbulo del Acuerdo480 se reconoce, entre otras cosas, como objetivo del Acuerdo sobre Salvaguardias la necesidad de aclarar y reforzar las disciplinas del GATT (en particular el artículo XIX). También se subraya que el propósito del Acuerdo es restablecer el control multilateral sobre las salvaguardias y suprimir las medidas que escapen a tal control. A nuestro parecer, a fin de dar sentido a este objetivo y propósito, se deben interpretar y aplicar estrictamente las disciplinas establecidas en el Acuerdo sobre Salvaguardias. De otra manera, no se podría lograr el fortalecimiento de las disciplinas, el restablecimiento del control multilateral y la eliminación de las denominadas medidas de "zona gris". En el preámbulo481 se reconoce además que "se requiere un acuerdo global, aplicable a todos los Miembros y basado en los principios fundamentales del GATT". Creemos que estos "principios fundamentales" comprenden también el principio de nación más favorecida que, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 2, rige la aplicación de medidas de salvaguardia a los productos procedentes de todas las fuentes de suministro.

8.89 Consideramos que, en caso de aceptarse la posición de la Argentina en cuanto a la interpretación del artículo 2 y de la nota al párrafo 1 del artículo 2, no sería posible alcanzar los objetivos de fortalecer las disciplinas relativas a las medidas de salvaguardia, restablecer el control multilateral y eliminar las medidas que escapen a tal control, por las razones que se exponen a continuación. Si, de una parte, sobre la base de una investigación en que se tengan en cuenta las importaciones procedentes de terceros países que causan (o amenazan causar) daño grave a la rama de producción nacional en toda la unión aduanera, una unión aduanera decide imponer medidas de salvaguardia en tanto que entidad única, de conformidad con la segunda oración de la nota, dicha investigación tendría por consecuencia la aplicación de medidas de salvaguardia tan sólo contra las importaciones procedentes de terceros países. Si, de otra parte, una autoridad nacional de salvaguardia lleva a cabo una investigación referida a un determinado Estado miembro, teniendo en cuenta el daño grave que han causado o amenazan causar las importaciones procedentes de otros Estados miembros de la unión aduanera, así como las importaciones procedentes de terceros países, pero los Miembros de la unión aduanera han convenido en no aplicar medidas de salvaguardia entre ellos, con arreglo a los métodos de la Argentina dicha investigación llevaría otra vez a aplicar medidas de salvaguardia fundamentalmente idénticas sólo contra las importaciones procedentes de terceros países. No estamos convencidos de que, en vista de las normas detalladas del Acuerdo sobre Salvaguardias sobre, por ejemplo, el aumento de las importaciones, la existencia del daño grave, la relación de causalidad y el nivel de las medidas de salvaguardia permitidas, dos investigaciones de salvaguardia fundamentalmente distintas, es decir una de toda una unión aduanera y la otra de un determinado Estado miembro, tendrían esencialmente el mismo resultado, es decir, la aplicación exclusiva de medidas de salvaguardia contra las importaciones de terceros países.

8.90 Creemos que, con nuestra lectura del párrafo 1 del artículo 2 y de la nota al mismo, conjuntamente con el párrafo 2 del artículo 2, así como con el objetivo y propósito del Acuerdo sobre Salvaguardias, cobran sentido a todas las partes de estas disposiciones y ninguna de ellas resulta redundante o inútil.

8.91 En consecuencia, aplicando el artículo 31 de la Convención de Viena, hemos interpretado el artículo 2 (y la nota al párrafo 1 del artículo 2), a la luz de su sentido corriente, su contexto, y el objetivo y propósito del Acuerdo sobre Salvaguardias, con miras a determinar el alcance y la naturaleza de las obligaciones relativas al uso de las medidas de salvaguardia en el caso de una unión aduanera. Sobre la base de este análisis, llegamos a la conclusión de que una investigación en nombre de un determinado Estado miembro en la que se compruebe la existencia de un daño grave o de la amenaza del mismo causados por las importaciones procedentes de todas las fuentes no puede servir de base para aplicar una medida de salvaguardia tan sólo a las importaciones procedentes de fuentes de suministro de terceros países.

8.92 Llegamos a esta conclusión sobre el artículo 2 de la nota al párrafo 1 del artículo 2 sin haber examinado todavía las posibles consecuencias del artículo XXIV del GATT. Estas cuestiones se tratan a continuación.

Para continuar con Artículo XXIV del GATT


474 Las importaciones del MERCOSUR representaron, por ejemplo, en 1991, sólo 1,90 millones de pares de un total de 8,86 millones de pares importados (es decir, el 21,4 por ciento) y en 1995, alrededor de una cuarta parte del total de las importaciones, es decir 5,83 de 19,84 millones de pares. No obstante, en 1996 correspondió al MERCOSUR la mayor proporción (55,7 por ciento) del total de importaciones de 13,47 millones de pares, es decir 7,5 millones de pares (en comparación con 5,97 millones de pares procedentes de terceros países).

475 "La finalidad de la interpretación de los tratados con arreglo al artículo 31 de la Convención de Viena es determinar la intención común de las partes. Esta intención común no puede establecerse basándose en las "expectativas", subjetivas y determinadas unilateralmente, de una de las partes en un tratado." Informe del Órgano de Apelación sobre Comunidades Europeas - Clasificación aduanera de determinado equipo informático (WT/DS62, 67, 68/AB/R), párrafo 84.

476 El Órgano de Apelación también afirmó lo siguiente: "El deber del intérprete de un tratado es examinar las palabras de éste para determinar las intenciones de las partes. Esto ha de hacerse de conformidad con los principios de interpretación de los tratados establecidos en el artículo 31 de la Convención de Viena. Pero esos principios de interpretación ni exigen ni aprueban que se imputen al tratado palabras que no existen en él o que se trasladen a él conceptos que no se pretendía recoger en él." Informe del Órgano de Apelación sobre el caso India - Protección mediante patente de los productos farmacéuticos y los productos químicos para la agricultura (WT/DS50/AB/R), párrafo 45.

477 Es decir, que cuando "se aplique una medida de salvaguardia en nombre de un Estado Miembro, todos los requisitos para la determinación de la existencia o amenaza de daño grave se basarán en las condiciones existentes en ese Estado Miembro y la medida se limitará a éste".

478 Para facilitar el examen, utilizamos la expresión "a quién" para que signifique "a las importaciones procedentes de qué fuentes de suministro".

479 La excepción del artículo 9 está sujeta a condiciones. Sólo se aplica a los países en desarrollo Miembros cuya participación en el mercado del Miembro importador no exceda el 3 por ciento, siempre que los países en desarrollo Miembros no representen en conjunto más del 9 por ciento de las importaciones totales del producto en cuestión.

480 Párrafo 2.

481 Párrafo 4.