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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS121/R
25 de junio de 1999
(99-2217)
Original: Inglés

Argentina - Medidas de Salvaguardia Impuestas a las Importaciones de Calzado

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


4. Párrafo 1 del artículo 2 y párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias - Presunta falta de demostración de la existencia de "relación de causalidad" entre el aumento de las importaciones y el daño grave o la amenaza de daño grave

a) Relación de causalidad - Primera frase del párrafo 2 b) del artículo 4

i) Argumentación de las Comunidades Europeas

5.304 Las Comunidades Europeas afirman que incluso si existiese efectivamente un daño grave o una amenaza de daño grave y estuviesen aumentando las importaciones, la Argentina tendría igualmente la obligación, al adoptar una medida de salvaguardia, de demostrar que existe una relación de causalidad entre el aumento comprobado de las importaciones (y las condiciones en las que tienen lugar las importaciones) y el daño grave o la amenaza de daño grave. Otros factores que al mismo tiempo causen un daño a la rama de producción nacional no deberían atribuirse a las importaciones. Además, las Comunidades Europeas sostienen, solamente con respecto al daño, que el párrafo 2 c) del artículo 4 exige que se proporcionen y publiquen "un análisis detallado" y "una demostración de la pertinencia de los factores examinados", a efectos de la determinación de la relación de causalidad en virtud del párrafo 2 b) del artículo 4, primera frase. Las Comunidades Europeas sostienen que la Argentina no ha probado la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones de calzado y el daño grave o la amenaza de daño grave. Al adoptar la medida de salvaguardia en cuestión, la Argentina infringió el párrafo 1 del artículo 2, y los párrafos 2 b) y 2 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

5.305 Las Comunidades Europeas aducen que en el presente caso la Argentina estaba obligada a demostrar sobre la base de pruebas objetivas320 la existencia de una relación de causalidad entre las dos condiciones. Tal relación de causalidad no puede demostrarse, como la Argentina ha hecho, mediante simples referencias a los factores investigados. La Argentina simplemente ha enumerado los resultados del análisis del aumento de las importaciones y del daño grave sin hacer ninguna exposición razonada de la forma en que están vinculados ambos factores.321 Esto no es suficiente para cumplir la prescripción de que se demuestre, sobre la base de pruebas objetivas, la existencia de una relación de causalidad.

5.306 Las Comunidades Europeas sostienen que no hay ninguna prueba concreta mencionada en el Acuerdo sobre Salvaguardias que constituya una prueba objetiva de la existencia de la relación de causalidad. En el caso que nos ocupa, la Argentina ha indicado dos razones por las que creía que existía esta relación. En primer lugar, ha declarado que "las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria afectando significativamente sus resultados" y en segundo lugar, ha dicho que "[e]sta declinación de la producción fue ocupada por las importaciones, fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores". Ninguna de estas declaraciones, a juicio de las Comunidades Europeas, se basa en "pruebas objetivas" de la existencia de una relación de causalidad, tal como lo requiere la primera frase del párrafo 2 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

5.307 Las Comunidades Europeas afirman que las razones dadas por la Argentina para constatar la existencia de una relación de causalidad se exponen en el párrafo 2 de su notificación de 1º de septiembre de 1997 (prueba documental CE-17). Según las Comunidades Europeas, vale la pena citar íntegramente este párrafo pues demuestra la manifiesta insuficiencia del razonamiento de la Argentina sobre la relación de causalidad entre el supuesto aumento de las importaciones y el presunto daño. El texto es el siguiente:

"La Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), organismo competente para efectuar la determinación en cuestión, mediante Acta Nº 338 del 12 de junio de 1997, determinó que "el crecimiento de las importaciones causa un daño grave a la industria nacional y que existe una amenaza adicional de daño en ausencia de medidas de salvaguardia".

Esta determinación se basa en distintas conclusiones previas, las que se resumen seguidamente, indicándose en cada ítem la referencia de la sección correspondiente del Acta de la CNCE:

a) Importaciones: el crecimiento de las importaciones tanto en términos absolutos como en relación con la producción nacional, es del tipo previsto en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Existe un crecimiento que tiene capacidad para producir un menoscabo significativo de la rama de producción nacional. Los hechos en que se fundamentó esta conclusión son los siguientes:

- Las importaciones medidas en valores c.i.f. crecieron un 157 por ciento entre 1991 y 1995, y un 163 por ciento entre 1991 y 1996 (sección VII.1).

- La cantidad de pares importados creció un 70 por ciento entre 1991 y 1995, y un 52 por ciento entre 1991 y 1996 (sección VII.1).

- También creció sustancialmente la cuota del mercado interno ocupado por las importaciones. Para todos los tipos de calzado, la participación de las importaciones en el consumo aparente, medida en pesos corrientes aumentó del 10 por ciento en 1991 al 27 por ciento en 1995; la participación medida en número de pares pasó del 12 por ciento en 1991 al 21 por ciento en 1995, registrándose un máximo del 25 por ciento en 1997 (sección VIII.1 y VIII.2).

- El avance de las importaciones fue mayor en el segmento del calzado deportivo de performance que en los demás tipos de calzado (sección VIII.2).

- Las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria afectando significativamente sus resultados (sección XIII.1).

- La experiencia internacional muestra un fuerte crecimiento de las importaciones de calzado y procesos de reestructuración importantes, junto a numerosos casos de utilización de medidas de gobierno restrictivas de las mismas (sección IX).

Por lo tanto, se ha comprobado que existe un crecimiento absoluto de las importaciones entre 1991 y 1995. A ello se agrega que dicho incremento también ha ocurrido en relación con la producción nacional y el mercado interno.

b) Efectos de las importaciones sobre la producción nacional: el crecimiento de las importaciones causa un daño grave a la industria nacional y existe una amenaza adicional de daño en ausencia de medidas de salvaguardia, de acuerdo a los siguientes hechos comprobados durante la investigación:

- La producción declinó en términos físicos durante el período investigado, tanto la total como la destinada al mercado interno. La caída de producción fue mayor para la muestra de empresas encuestadas que para la estimación realizada de la producción total sobre la base de estadísticas macroeconómicas (sección VI.1).

- La producción medida a precios corrientes tuvo un comportamiento distinto a la producción en términos físicos, con un crecimiento del 7,7 por ciento entre 1991 y 1995. Ello se debió a que la industria reorientó su producción a productos de mayor valor unitario en respuesta a factores de demanda y de competitividad en el marco de las reglas de juego argentinas impuestas al comercio internacional del calzado (sección VI.1).

- Esta declinación de la producción fue ocupada por las importaciones fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores, pues surge de la investigación un crecimiento de consumo aparente medido en pesos corrientes y en pares, con la sola excepción de esta última estimación del año 1995 que cayó fuertemente por causa de la recesión económica (sección XIII.1).

- La producción destinada al mercado interno disminuyó en mayor proporción que la producción total, pues las exportaciones crecieron significativamente en el período 1991-1995 (sección VI.2 y VI.3).

- Aun cuando el efecto de los DIEM comenzó en 1994 y se incrementó entre 1995 y 1996, se ha producido un proceso de deterioro de la situación de la industria, habiéndose demostrado reducción del empleo, aumento de existencias y un deterioro de la situación económica y financiera de las empresas (sección VI)."322

5.308 Las Comunidades Europeas alegan que el examen de esta declaración revela que la mayor parte de estas supuestas explicaciones de la relación de causalidad constituyen en realidad simples referencias a la existencia del "aumento de las importaciones" y el "daño". Las Comunidades Europeas sostienen que la simple yuxtaposición de declaraciones sobre el aumento de las importaciones y el daño evidentemente no es suficiente para satisfacer las prescripciones del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Como un grupo especial anterior tuvo la oportunidad de observar, no es suficiente que una autoridad se remita a las pruebas que ha considerado y formule su conclusión. "Era obligación de la autoridad investigadora hacer una exposición razonada en la que se aclarara la forma en que los elementos de hecho y argumentos en cuestión le habían llevado a la conclusión formulada".323

5.309 Las Comunidades Europeas sostienen que en la presunta explicación indicada supra de la relación de causalidad, hay solamente dos casos en los que se hace referencia a alguna relación de la situación de la rama de producción nacional con las importaciones. El primero, es en el párrafo a), primer apartado: "Las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria afectando significativamente sus resultados". La segunda, figura en el párrafo b), tercer apartado: "Esta declinación de la producción fue ocupada por las importaciones, fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores". Las Comunidades Europeas dicen que demostrarán que estas declaraciones no son exactas y que de ningún modo se puede considerar que justifican una constatación de la existencia de relación de causalidad. Ambas declaraciones, en opinión de las CE, no están basadas en "pruebas objetivas" de la existencia de una relación de causalidad, tal como lo requiere la primera frase del párrafo 2 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

5.310 En primer lugar, las Comunidades Europeas alegan que la declaración de que "las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria" no tiene ninguna prueba que la apoye. Uno de los errores cometidos por la Argentina en este caso fue que no hubo ningún análisis de los precios de las importaciones (aunque se consideraron en parte los precios de la producción nacional). Por lo tanto, no hay fundamento ni siquiera para comenzar a examinar si los precios de las importaciones podrían haber "ejercido presión" sobre la industria nacional.

5.311 En segundo lugar, las Comunidades Europeas consideran la alegación de que las importaciones estaban desplazando a la producción nacional ("esta declinación de la producción fue ocupada por las importaciones, fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores"). Las Comunidades Europeas demostrarán que en este punto hay dos errores complementarios. En primer lugar, no se demuestra que haya disminuido la producción y, en segundo lugar, las importaciones no aumentaron. Por consiguiente, no puede haber ningún caso de sustitución de la producción nacional por las importaciones. (Otro error es la referencia "fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores" -que ya se ha examinado supra- pues no hay ningún análisis de los precios de las importaciones.)

5.312 Las Comunidades Europeas sostienen que la producción no disminuyó entre 1991 y 1996 sobre ninguna base. La Argentina podía solamente pretender haber constatado una disminución ignorando el año 1996. Además, las cifras que utilizó se relacionaban solamente con la producción para el mercado interno. Las exportaciones y la subcontratación se pasan por alto, aunque mantienen en funcionamiento las líneas de producción, emplean trabajadores y generan ingresos. Asimismo, incluso según la propia forma de la Argentina de calcular la producción (desestimando las exportaciones y la subcontratación), hubo un aumento de las exportaciones en términos de valor, incluso desde 1991 hasta 1995.

5.313 Las Comunidades Europeas declaran que el error complementario fue que las importaciones (procedentes sólo de países no integrantes del MERCOSUR o procedentes de todos los países) no habían aumentado (véase la sección V.C.2 a) i)), un error manifiesto. Las Comunidades Europeas declaran que presentó al Grupo Especial material que demuestra cómo diminuyeron las importaciones, tanto en forma absoluta como en proporción a la producción nacional, al término del período de investigación.324

5.314 Las Comunidades Europeas alegan que además de no proporcionar argumentos adecuados con respecto a la relación de causalidad, el análisis de la Argentina también es insuficiente en varios otros aspectos pues no considera factores pertinentes que podrían haber demostrado la falta de una relación de causalidad o podrían haber demostrado que había otras causas a las que se podía imputar la evolución observada. Según las Comunidades Europeas, entre estas causas cabe citar las siguientes:

- la falta de un análisis de los precios de las importaciones, que podría haber arrojado luz sobre la relación de mercado entre las importaciones y la producción nacional y por lo tanto sobre la relación de causalidad;

- los cambios estructurales en las pautas de producción que tuvieron lugar en la Argentina y que se fueron introduciendo deliberadamente a través de la aplicación de la Ley de Especialización Industrial.325 La aplicación de esta Ley, que permite a los productores importar a tipos de derechos muy reducidos (incluida la exención de derechos específicos mínimos) a condición de que exporten cantidades equivalentes, debe haber tenido varios efectos sobre los diversos factores de daño examinados por la Argentina; sin embargo, esto no se ha tenido en cuenta;

- hay otros motivos por los que las importaciones no podían haber causado el daño que pudiera existir. La Argentina constató un daño grave a pesar de la presencia de los derechos específicos mínimos de 1993, que eran en muchos casos idénticos a las medidas de salvaguardia de 1997. Por lo tanto, incluso si -a pesar de la imposición de esos derechos sobre las importaciones- había tenido lugar el presunto daño grave, cabe concluir que el daño no podía haber sido causado por las importaciones. Esto indicaría que cualquier "daño grave" habría sido causado necesariamente por otros factores (por ejemplo, dificultades macroeconómicas). La Argentina no da ninguna explicación de cómo las importaciones podrían haber causado daño a pesar de la existencia de los derechos específicos mínimos.

5.315 En consecuencia, las Comunidades Europeas afirman que es imposible alegar que las importaciones sustituyeron a la producción nacional.

5.316 En respuesta a la pregunta de la Argentina sobre qué criterio sugerirían las Comunidades Europeas con respecto a la relación de causalidad326, las Comunidades Europeas subrayan su posición de que no es posible demostrar ninguna relación de causalidad comparando el inicio de un período de cinco años con el término de dicho período y señalando un aumento de las importaciones globales y cierto cambio en las condiciones de la producción nacional, dado que la causalidad es un proceso y para demostrar una relación de causalidad es necesario examinar y explicar qué ha sucedido durante este período. Esto es especialmente cierto cuando en ese período han sucedido muchas más cosas: un movimiento importante hacia la liberalización de las importaciones en la economía argentina, una crisis económica (el efecto tequila) y la introducción de un sistema de derechos específicos mínimos sobre las importaciones de calzado.

5.317 Según las Comunidades Europeas, no es posible en particular alegar, tras un examen de las pruebas, que se ha demostrado una relación de causalidad entre importaciones y daño cuando no se ha realizado ningún examen detallado de la relación entre los precios de los productos importados y los de los productos nacionales. El precio es el medio a través del cual los productos compiten entre sí y por lo tanto la forma en que podría constatarse, en una investigación de salvaguardia, que las importaciones están tomando la cuota de mercado de la producción nacional. Se pidió a la Argentina que diera más detalles sobre el examen que llevó a cabo en la investigación de precios. Las Comunidades Europeas afirman que la respuesta de la Argentina a la pregunta del Grupo Especial327 no hace más que confirmar la insuficiencia de sus datos dado que la Argentina sólo presenta cifras medias para toda la rama de producción e ignora de esa forma el hecho de que los zapatos importados eran de distintos tipos y que durante ese período habían variado tanto las clases de zapatos producidos por la industria nacional como las importaciones. Por tanto, según las Comunidades Europeas, los elementos adicionales que habría sido necesario examinar son entre otros: la tendencia de las importaciones durante ese período; las modificaciones que tuvieron lugar durante ese período (es decir, los otros factores que podrían haber estado involucrados); un análisis de precios que indicara la forma en que los precios de los productos importados afectaron a los precios de los productos nacionales; y una explicación razonada de la forma en que la tendencia de las importaciones causó el daño y de por qué los otros factores no lo hicieron. Esto es precisamente lo que la Argentina no ha hecho, por la simple razón, sostienen las Comunidades Europeas, de que no existía ninguna relación de causalidad entre las importaciones y el presunto daño grave.

5.318 Las Comunidades Europeas también discrepan con respecto a la invocación de la Argentina de la amenaza de daño. Tal vez porque advirtió la debilidad de los argumentos sobre el daño grave, la Argentina añade al prefacio de su lista de presuntos indicadores de la relación de causalidad, en el párrafo b) del texto citado supra, lo siguiente: "existe una amenaza adicional de daño en ausencia de medidas de salvaguardia". Sin embargo, nada en los argumentos desarrollados en los puntos citados supra indica la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones y la amenaza de daño. El párrafo 1 b) del artículo 4 dispone que "[l]a determinación de la existencia de una amenaza de daño grave se basará en hechos y no simplemente en alegaciones, conjeturas o posibilidades remotas". Las Comunidades Europeas sostienen que lo mismo se aplica a fortiori a la demostración de una relación de causalidad.

Para continuar con Argumentación de la Argentina


320 Las Comunidades Europeas afirman que la Argentina, en el párrafo 5.353 infra, intenta reafirmar su opinión de que la exigencia de probar una relación de causalidad puede cumplirse mediante el estudio de las pruebas por la autoridad investigadora y su conclusión de que existe una relación de causalidad. En respuesta, las Comunidades Europeas alegan que nunca dijo que el término "pruebas objetivas" no fuese claro, y no está de acuerdo en que requiera una "definición precisa". Para las Comunidades Europeas es bastante claro el significado de la expresión "pruebas objetivas". Sin embargo, las Comunidades Europeas alegan que la cuestión reside en que la falta de prueba de la relación de causalidad no es tanto una cuestión de que no haya "pruebas objetivas" en el informe de la CNCE (es decir, un asunto que, según las Comunidades Europeas, fue considerado al examinar los factores del daño) sino que no haya una motivación real de las razones por las que se concluye la existencia de una relación de causalidad. El informe de la CNCE (cuya parte pertinente, reiteran las Comunidades Europeas, fue citada y analizada por ella en su primera comunicación escrita) simplemente yuxtapone el presunto aumento de las importaciones y los factores del daño y no contiene explicación ni razón alguna. Las Comunidades Europeas mencionan en otro lugar el tipo de razonamiento que a su juicio podría haber satisfecho las prescripciones del Acuerdo sobre Salvaguardias.

321 Véase el informe del Grupo Especial, Brasil - Leche en polvo, párrafo 286.

322 Véase prueba documental CE-17, documentos G/SG/N/10/ARG/1, G/SG/N/11/ARG/1 de 15 de septiembre de 1997, en las páginas 2-3. Los mismos motivos se dan también en la notificación del daño, de 25 de julio de 1997, prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, en las páginas 37 y 38. Véase también la prueba documental CE-20, documentos G/SG/N/10/ARG/1/Suppl.1, G/SG/N/11/ARG/1/Suppl.1, en la página 2.

323 Véase el informe del Grupo Especial, Brasil - Leche en polvo, párrafo 286.

324 Gráficos 1 y 2 presentados por las CE.

325 El funcionamiento de ese régimen se explica en la notificación G/SCM/N/3/ARG/Suppl.1, de 28 de julio de 1997. Prueba documental CE-31.

326 Infra, párrafo 5.357.

327 Supra, párrafos 5.191-5.194.