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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS121/R
25 de junio de 1999
(99-2217)
Original: Inglés

Argentina - Medidas de Salvaguardia Impuestas a las Importaciones de Calzado

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


ii) Argumentación de la Argentina

5.159 La Argentina sostiene que para el período investigado (1991-1995), se verificó la existencia de un incremento absoluto del 70 por ciento del volumen medio en pares y del 157 por ciento en valor.146 En términos relativos, es decir la participación de las importaciones en relación con la producción nacional, el incremento registrado fue un 235 por ciento en el período investigado.147

5.160 Según la Argentina, la CNCE notó, en particular, que las importaciones a lo largo del período investigado se incrementaron muy rápidamente al comienzo del período y permanecieron en niveles muy altos tanto en términos relativos como absolutos. A título informativo y antes de la finalización de la investigación, al contarse con estadísticas oficiales de importación para el año 1996, se procedió a examinar para el período 1992-1996 el incremento absoluto de las importaciones. Dicho examen reveló un aumento en volumen del 52 por ciento y en valores del 162,58 por ciento.148

5.161 La Argentina sostiene que la caída absoluta de las importaciones en 1995 fue considerada como una reacción temporal de la economía general al "efecto tequila", dado que todas las importaciones se redujeron significativamente por la caída vertiginosa del consumo en general y del calzado en particular. De forma similar, en 1995 disminuyó el valor de las importaciones debido a la recesión propagada por efecto de la crisis económica de México. Sin embargo, el volumen de las importaciones de calzado se mantuvo en niveles tan elevados que pese a la vertiginosa caída del consumo, las importaciones mantuvieron su participación en un mercado deteriorado. Su volumen en un mercado deprimido fue particularmente perjudicial.

5.162 Según la Argentina, el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias establece como requisito que "las importaciones de ese producto [...] han aumentado en tal cantidad" [en pasado en el texto español] [...] y se realizan en condiciones tales que causan [en tiempo presente en el texto español] [...] o amenazan causar un daño grave [...]". La Argentina aduce que existe una diferencia idiomática entre la versión española y la inglesa, que no obstante el hecho de que las Comunidades Europeas y los Estados Unidos no la perciban, probablemente porque el español no es un idioma dominante ni en las Comunidades Europeas ni en los Estados Unidos, la Argentina cree que reviste importancia para este caso.

5.163 La Argentina sostiene que si las dos versiones fueran iguales o la versión inglesa fuera aceptada como la correcta, las importaciones deberían estar aumentado en el momento de tomarse la medida y deberían estar causando daño o amenazando causar daño en el mismo momento. Así se excluiría la posibilidad de que las importaciones hayan aumentado y como consecuencia de dicho aumento (que puede haberse transitoriamente detenido), se esté causando o se esté amenazando causar daño a la rama de producción nacional.

5.164 En opinión de la Argentina, si se interpretara estrictamente la afirmación de las Comunidades Europeas, una declinación temporal en el contexto de una tendencia al crecimiento verificada a lo largo del período de investigación, generaría automáticamente la imposibilidad de aplicar una medida. La Argentina no cree que ese sea el sentido del texto del Acuerdo, ni tampoco que carezca de importancia la diferencia idiomática indicada. La Argentina alega que su opinión es compartida por los Estados Unidos que, en su intervención oral ante el Grupo Especial, expresaron su desacuerdo con la afirmación de las Comunidades Europeas de que la CNCE no habría logrado demostrar en forma convincente que las importaciones "han aumentado bruscamente durante el período más reciente".149

5.165 Según la Argentina, en otros términos, ni las importaciones deben estar aumentando conforme a la interpretación que las Comunidades Europeas hacen de la versión inglesa del Acuerdo sobre Salvaguardias, ni es en el período "inmediatamente" anterior a la aplicación de la medida en el que las mismas deben crecer bruscamente. Adicionalmente, es en un período de por ejemplo cinco años como el utilizado por la investigación, donde la autoridad puede analizar la totalidad de los factores incluidos aquellos distintos a las importaciones.150

5.166 En opinión de la Argentina, no se comprende cómo las Comunidades Europeas pueden llegar a la conclusión de que no ha habido incremento de las importaciones durante el período investigado, es decir de 1991 a 1995, cuando la propia prueba documental CE-16 reconoce un porcentaje de incremento total del 70,04 por ciento en millones de pares desde 1991 hasta 1995, considerando la totalidad de las importaciones (incluidas las procedentes del MERCOSUR), o del 44,75 por ciento, aun excluyendo al MERCOSUR. Si para el mismo período consideramos las importaciones en valores c.i.f., el incremento total de las mismas para 1991-1995 asciende a 157,2 por ciento, y aun en la hipótesis de la exclusión del MERCOSUR (hipótesis que no tiene fundamento legal en el marco del párrafo 1 del artículo 2), el crecimiento de las importaciones extra-MERCOSUR para el período investigado es del 124,87 por ciento.151 La Argentina señala que el análisis de las importaciones llevado a cabo por la CNCE está reflejado sólo parcialmente en la prueba documental CE-16. El comportamiento de las importaciones está analizado en detalle en el expediente, y la Argentina solicita al Grupo Especial que compruebe y coteje la existencia de la prueba objetiva que sirvió de base a la CNCE. La Argentina también comunicó gráficos que considera lo suficientemente autoexplicativos como para rebatir la afirmación del párrafo 37 de la réplica de las CE en el sentido de que no ha habido aumento de las importaciones.152

b) "En condiciones tales"

i) Argumentación de las Comunidades Europeas

5.167 Las Comunidades Europeas observan que la Argentina ha limitado su análisis a la demostración de un aumento de la cantidad de las importaciones (durante el período 1991-1995). Sin embargo, la Argentina no ha examinado en qué condiciones han tenido lugar estas importaciones, pese a la clara formulación del texto del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, que así lo prescribe a los Miembros de la OMC. La parte pertinente de esta disposición dice:

"[...] que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores." (itálicas añadidas)

5.168 Las Comunidades Europeas sostienen que las condiciones en que tuvieron lugar las importaciones (vale decir las palabras "en condiciones tales") se refieren, principalmente, al precio de las importaciones como elemento fundamental y adicional del aumento de las importaciones. Normalmente sólo si los precios son bajos el aumento de importaciones ejerce una presión en la rama de producción nacional y causa un daño grave. Como este requisito está incluido en el párrafo 1 del artículo 2, una investigación en materia de salvaguardias debería, en consecuencia, identificar las condiciones que, además del aumento de las importaciones, dieron lugar al daño y explicar en qué forma tuvieron lugar. Evidentemente, los redactores del Acuerdo sobre Salvaguardias tuvieron la intención de descartar que un aumento de las importaciones en sí pudiese bastar para justificar la adopción de una medida de salvaguardia.

5.169 Las Comunidades Europeas alegan que, a este respecto, la Resolución 987/97153 afirmaba, en el sexto considerando "[q]ue las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria nacional del calzado, afectando significativamente su actividad y sus resultados". (itálicas añadidas) Además, la Argentina, en sus "opiniones finales" de su análisis del daño154, se refirió al "aumento progresivo del precio medio de importación" y señaló que "las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria afectando significativamente sus resultados". Sin embargo, los precios de las importaciones no fueron analizados. La investigación y el análisis de la Argentina se limitan a la evolución de los "precios nacionales", independientemente de los precios de importación.155 Las Comunidades Europeas objetan el hecho de que la Argentina no haya investigado, analizado y notificado las condiciones en las cuales se importaba el calzado del extranjero en su territorio. A ese respecto, pese al requisito establecido en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias y a sus declaraciones relativas al efecto del precio inferior de las importaciones, las Comunidades Europeas afirman que la Argentina no efectuó ningún análisis de precio de las importaciones (con objeto de determinar la posible existencia de una subvaloración de precios), ni tampoco efectuó ningún otro análisis pertinente posible. Además, según las Comunidades Europeas, la Argentina no explicó la ausencia de dichos análisis.

5.170 En su respuesta a un pregunta formulada por el Grupo Especial sobre el tipo de elementos que a juicio de las Comunidades Europeas deberían tenerse en cuenta en la interpretación de la frases "en condiciones tales", en el párrafo 1 del artículo 2, además del volumen de las importaciones, las Comunidades Europeas sostienen que el efecto de los precios de las importaciones sobre los precios de los productos nacionales es una "condición de las importaciones" que siempre debería analizarse. En todos los casos, según las Comunidades Europeas, las importaciones se caracterizan no sólo por su volumen, sino también por sus precios.156 Estos precios de las importaciones pueden tener un efecto en los precios y, por ende, en la posición del mercado, de los productos nacionales similares o directamente competidores (por ejemplo, subvaloración de precios o reducción de precios).

5.171 Por consiguiente, las Comunidades Europeas sostienen que los precios de las importaciones siempre se deberían analizar como una fundamental "condición en que se realizan las importaciones", a fin de determinar la existencia de un posible vínculo de causalidad entre las importaciones y cualquier presunto daño. Las Comunidades Europeas no excluyen la existencia posible de otras condiciones "en que se realizan las importaciones" (no condiciones "del daño") que podrían analizarse subsiguientemente y ser consideradas en casos concretos.

5.172 Las Comunidades Europeas sostienen que la Argentina alega, sin proporcionar una argumentación jurídica válida, que los términos "en condiciones tales" no constituyen un requisito jurídico. Desde el punto de vista de las Comunidades Europeas, la interpretación de esta disposición por la Argentina hace redundante el significado de las palabras "y [...] en condiciones tales", lo que es inadmisible. En efecto, según el principio sobre la interpretación de los tratados evocado y enunciado en el informe del Órgano de Apelación del asunto Gasolina157, "[e]l intérprete no tiene libertad para adoptar una lectura que haga inútiles o redundantes cláusulas o párrafos enteros de un tratado."

5.173 A juicio de las Comunidades Europeas, las palabras "y [...] en condiciones tales" están presentes en el texto del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias y no pueden ser desestimadas. Como sucede con la palabra "cantidad", las "condiciones" se refieren a las importaciones: se importa un producto en tal cantidad y en condiciones tales. Por consiguiente, el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias exige que determinadas condiciones acompañen al aumento de las importaciones. Como ya señalaron antes las Comunidades Europeas, en la mayoría de los casos es probable que esas "condiciones" estén relacionadas con precios de importación significativamente inferiores, que pueden forzar la disminución de los precios nacionales, y, por consiguiente, provocar el daño a la rama de producción nacional. En su notificación, las Comunidades Europeas alegan que la Argentina no hizo alusión a las "condiciones", de haberlas, que satisfacen el requisito establecido en el párrafo 1 del artículo 2. Las Comunidades Europeas consideran que la sugerencia formulada por la Argentina de que las "condiciones" deberían referirse a la proporción del mercado es tan infundada como la afirmación de que las condiciones deberían estar relacionadas con las ventas, la producción o el empleo.

5.174 Las Comunidades Europeas sostienen que el análisis y la determinación de la existencia de "condiciones tales" es un elemento particularmente importante para cualquier determinación subsiguiente de causalidad. La misma Argentina lo muestra cuando señala158 "[q]ue las importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria nacional del calzado". Con respecto a esta afirmación las Comunidades Europeas tienen los siguientes comentarios que formular.

5.175 En primer lugar, según las Comunidades Europeas, la Argentina pretende que nunca recibió los precios de los importadores y que, por lo tanto, no los analizó. En otras palabras, la afirmación de que los precios de las importaciones eran bajos, y que en consecuencia ejercieron una fuerte presión sobre la industria nacional del calzado, no es sino una hipótesis oportuna que formula la Argentina, sobre la que se basa para considerar cumplido el requisito de causalidad. En segundo lugar, a juicio de las Comunidades Europeas, la Argentina solicita a las Comunidades Europeas que presenten los precios exactos del calzado importado al Grupo Especial. Las Comunidades Europeas consideran esto imposible de comprender. ¿Acaso el Órgano de Apelación en "Estados Unidos - Camisas de tejido de lana" 159 no confirma que "la norma según la cual la parte que alega un hecho [...] debe aportar la prueba correspondiente"? La Argentina, no las Comunidades Europeas, ha alegado que los bajos precios de las importaciones ocasionaron un daño a la rama de producción nacional, por lo cual incumbe a la Argentina, y no a las CE, probar ese hecho. En tercer lugar, las Comunidades Europeas sostienen que debe observarse que la Argentina dispone de datos oficiales relativos al valor de las importaciones, por subpartida arancelaria, origen, etc. A juicio de las Comunidades Europeas, simplemente la Argentina no analizó esos datos.

5.176 Las Comunidades Europeas observan que en su respuesta a una pregunta formulada por el Grupo Especial160, la Argentina da una lista de ejemplos de "condiciones" que a su juicio podrían a este respecto considerarse, individual o conjuntamente. Sin embargo, la Argentina no indica qué condiciones, de haberlas, considera pertinentes al presente asunto. Las Comunidades Europeas observan que esta nueva lista difiere radicalmente de la presentada en la primera comunicación de la Argentina161, donde la Argentina se centraba principalmente en la "parte del mercado interno". Según las Comunidades Europeas, esa referencia era tan injustificada como la afirmación de que las "condiciones" debieran guardar relación con las ventas, la producción o el empleo. Las Comunidades Europeas celebran que la Argentina haya cambiado de parecer sobre esta cuestión, incluido el hecho de que la Argentina reconoce ahora que "el precio" constituye un factor pertinente. Las Comunidades Europeas sostienen que el efecto de los precios de las importaciones sobre los precios de los productos nacionales es una "condición" de las importaciones que está siempre presente y que, por consiguiente, siempre debería analizarse. En todo los casos, las importaciones se caracterizan no solamente por su volumen, sino también por su precio.162 Estos precios de las importaciones pueden tener un efecto en los precios -y, por consiguiente, en la posición en el mercado- de los productos nacionales similares o directamente competidores.163 Al igual que la Argentina, las Comunidades Europeas no excluyen la posible existencia, en casos específicos, de otras "condiciones" de las importaciones (no condiciones del "daño") que ulteriormente puedan tenerse en cuenta.

5.177 Las Comunidades Europeas acogen con satisfacción la afirmación por la Argentina, más adelante en las actuaciones, de que las palabras "en condiciones tales" constituyen "un requisito legal".164 En consecuencia, se sorprenden las Comunidades Europeas cuando la Argentina parece alegar que este requisito debe considerarse conjuntamente, y no independientemente del requisito del "aumento de las importaciones". Si "en tales condiciones" es un requisito legal independiente, por qué entonces, se preguntan las Comunidades Europeas, su cumplimiento no debería demostrarse por separado. La Argentina encuentra una buena razón: el Índice Analítico del GATT y el Profesor Jackson en su libro "The World Trading System" no le dedicaron títulos especiales a "en tales condiciones". Las Comunidades Europeas preguntan si la Argentina alega seriamente que como la Secretaría de la OMC decidió que no era útil en su publicación incluir un título independiente para el requisito, "en tales condiciones", del artículo XIX (ni siquiera del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias), puede desestimarse un requisito, en caracteres negros, contenido en un acuerdo internacional. Las Comunidades Europeas preguntan si la Argentina cree realmente que lo escrito por el Profesor Jackson tiene más peso que el texto del Acuerdo sobre Salvaguardias. Las Comunidades Europeas observan que si bien el Profesor Jackson indudablemente se enorgullecería de saber que se le atribuye tanta importancia, sería, empero el primero en considerar improcedente que la Argentina se basara en sus palabras y no en el propio texto del Acuerdo sobre Salvaguardias. El requisito figura en dicho texto y la Argentina debería haber demostrado en sus notificaciones que lo cumplía.

5.178 A ese respecto, según sostienen las Comunidades Europeas, no se puede aceptar que la Argentina dé una prueba ad hoc del cumplimiento del requisito "en tales condiciones" en respuesta a una pregunta del Grupo Especial. La Argentina no indica dónde figuran en los documentos pertinentes de la investigación, esos datos y su evaluación. El cumplimiento no fue demostrado entonces, lo que no se puede, a posteriori, rectificar.

5.179 Refiriéndose a la respuesta de la Argentina a una pregunta del Grupo Especial sobre el análisis de precios efectuado por la Argentina, las Comunidades Europeas señalan en primer lugar que la Argentina anteriormente había afirmado165 que "los importadores se negaron a suministrar los datos solicitados [es decir, los precios]". Sin embargo, aunque la CNCE (en el Acta 338), primero afirmó que "las empresas que contestaron información sobre importaciones representaron no menos del 49 por ciento del total de importaciones en cada uno de los años"166, posteriormente señaló que "la Comisión atenta a la falta de colaboración de la mayoría de los importadores con la investigación, en lo relativo a la no presentación de los datos de importaciones en la forma solicitada, se ve obligada a adoptar el criterio de "mejor información disponible".167 La razón en la cual se basó la CNCE para desestimar los datos de los importadores fue el cuestionamiento que hicieron los importadores de la necesidad de proporcionar datos conforme al enfoque de los "cinco segmentos" y no en relación con la nomenclatura aduanera oficial. El Acta 338 no contiene ninguna alusión a que los importadores se negaran a suministrar información sobre los precios. Por consiguiente, a juicio de las Comunidades Europeas, es evidente que los importadores no se negaron en realidad a comunicar los precios a la CNCE, sino que simplemente no estaban en condiciones de proporcionar datos que correspondiesen exactamente al enfoque de los "cinco segmentos" adoptado por la CNCE para su investigación. La Argentina ahora explica que los importadores disponían de datos sobre los precios, pero que éstos estaban desglosados en "clasificaciones arancelarias" o "posiciones bolsa". Por consiguiente, los precios sobre las importaciones estaban disponibles, pero se desestimaron porque la clasificación de los importadores no era compatible con la clasificación de la CNCE. En opinión de las CE, al parecer la Argentina más adelante abandonó el enfoque de los "cinco segmentos" y consideró al sector del calzado como un "solo producto". Las Comunidades Europeas no comprenden por qué la Argentina no utilizó los datos que obraban en poder de los importadores y, posteriormente, incluyó un análisis de los mismos en su informe de investigación.

5.180 En segundo lugar, la Argentina menciona en su respuesta al Grupo Especial168 que cuando la CNCE menciona "las importaciones de bajo valor" no necesariamente se tiene en cuenta el valor unitario de las importaciones, sino "el hecho notorio de la subfacturación en la Argentina, que fue en buena medida el hecho que llevó a modificar la protección arancelaria de derechos ad valorem por niveles semejantes expresados en forma de derechos específicos". Las Comunidades Europeas manifiestan su preocupación por esa observación formulada, puesto que los bajos precios de las importaciones en particular fueron mencionados por la Argentina como la principal razón por la cual se habían adoptado las medidas de salvaguardia.169 Las Comunidades Europeas observan que el instrumento de salvaguardia no es el medio apropiado para tratar problemas relacionados con la subfacturación. Esos problemas, en opinión de las Comunidades Europeas, deberían abordarse con los medios previstos en el Acuerdo sobre Valoración en Aduana.170

5.181 Además, añaden las Comunidades Europeas, la Argentina proporciona en su respuesta a una pregunta del Grupo Especial un cuadro171 que contiene datos supuestamente relativos a precios de las importaciones y de los productos nacionales. Sin embargo, no se indica en qué lugar de los documentos pertinentes de la investigación figuran esos datos y su evaluación.

5.182 Las Comunidades Europeas objetan el hecho de que la Argentina no haya investigado, analizado y notificado las condiciones en las que se importaba el calzado extranjero en su territorio. A ese respecto, pese al requisito establecido en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias y a sus declaraciones relativas al efecto del precio menor de las importaciones, la Argentina no efectuó ningún análisis del precio de las importaciones (para determinar la posible existencia de una subvaloración de precios), ni tampoco realizó ningún otro análisis pertinente posible. Además, la Argentina no dio explicaciones sobre la ausencia de dichos análisis.

5.183 Las Comunidades Europeas, por consiguiente, sostienen que la Argentina, al no identificar ni examinar las condiciones en las que tuvieron lugar las importaciones, infringió el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

Para continuar con Argumentación de la Argentina


146 Informe preliminar de la Subsecretaría, página 4 (prueba documental ARG-1), concordante con el Acta Nº 338, páginas 25 y 32 (prueba documental ARG-2). Véase también el Informe Técnico de la CNCE, cuadros 21A, folio 5505 y 20A, folio 5501 (prueba documental ARG-3).

147 Documento G/SG/N/8/ARG/1, página 60 (corresponde a CE-16).

148 Prueba documental ARG-3, Informe Técnico, cuadro 15 del anexo 5; cuadro 1, prueba documental ARG-2, Acta 338.

149 Infra, párrafo 6.30.

150 La Argentina afirma que esto está corroborado también por la argumentación de los Estados Unidos; infra, párrafo 6.29.

151 Prueba documental CE-16, página 25.

152 Prueba documental ARG-22, gráficos G1 y G2.

153 Véase la prueba documental CE-20, documento G/SG/N/10/ARG/1/Suppl.1, G/SG/N/11/ARG/1/Suppl.1, página 2. Véase asimismo la prueba documental CE-17, documento G/SG/N/10/ARG/1, G/SG/N/11/ARG/1, página 2.

154 Véase la prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, páginas 41 y 42.

155 Véase la prueba documental CE-16, documento G/SG/N/8/ARG/1, página 22.

156 Esto queda claramente demostrado considerando el simple ejemplo de las estadísticas de las importaciones y exportaciones. Las dos variables en tales estadísticas siempre se expresan tanto en "cantidad" como en "valor".

157 Informe del Órgano de Apelación sobre "Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional", WTO/DS2/9, 20 de mayo de 1996, página 28.

158 Prueba documental CE-17, página 2.

159 Informe del Órgano de Apelación sobre "Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejido de lana procedentes de la India", WT/DS33/AB/R, 25 de abril de 1997, página 16.

160 Infra, párrafo 5.186.

161 Infra, párrafo 5.185.

162 El simple ejemplo de las estadísticas de las importaciones y las exportaciones, lo pone claramente en evidencia. Las dos variables de esas estadísticas siempre se expresan tanto en "calidad" como en "valor".

163 En su respuesta a las preguntas formuladas por el Grupo Especial (infra, párrafos 5.191-5.194), la Argentina reconoce que el precio de las importaciones puede influir en la situación de una rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores. La Argentina suministra en su respuesta a esa pregunta nuevas estadísticas que no están relacionadas con la investigación.

164 Infra, párrafo 5.187.

165 Infra, párrafo 5.188.

166 Documento G/SG/N/8/ARG/1, prueba documental CE-16, página 10.

167 Documento G/SG/N/8/ARG/1, prueba documental CE-16, página 14.

168 Infra, párrafo 5.194.

169 La Argentina señaló (véase el párrafo 2 de la notificación de la Argentina de 1º de septiembre de 1997, prueba documental CE-17) que "[l]as importaciones, debido a sus menores precios, ejercieron una fuerte presión sobre la industria afectando significativamente sus resultados". Además, la Argentina indicó (id.) que la "declinación de la producción fue ocupada por las importaciones fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores".

170 Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994.

171 Infra, párrafos 5.192 y 5.193.