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EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL AUX TERMES DE L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE ENTRE CANADA ET LES ÉTATS-UNIS


Article 1807
Dossier du Secréetariat
CDA-92-1807-01

Dans L'affaire de:

L'Interprétation de L'Article 701.3 et L'Observation de cet Article par le Canada en ce qui Concerne les Ventes de Blé Dur

Membres:

    L'honorable Griffin B. Bell, président

    Le très honorable Brian Dickson, C.P.

    M. E. William Olson, c.r.

    L'honorable Davis R. Robinson

    M. Robert B. Shanks


I. Introduction

A) La procédure

1. Le 11 mai 1992, les États-Unis d'Amérique ont demandé, conformément au chapitre 18 de l'Accord de libre-Change Canada-États-Unis (l'«Accord»), qu'un groupe spécial soit institué pour trancher certaines questions découlant d'un différend entre les États-Unis et le Canada relatif aux exportations de blé dur du Canada vers le territoire des États-Unis. Le Canada a accepté la demande le 18 mai 1992.

2. Un groupe spécial fut donc institué et, en conformité avec l'article 1807(3) de l'Accord, le gouvernement des États-Unis et le gouvernement du Canada désignèrent ensemble les personnes qui allaient composer le groupe spécial, à savoir l'honorable Griffin B. Bell (président), le très honorable Brian Dickson, C.P., E. William Olson, c.r., l'honorable Davis R. Robinson, et enfin M. Robert B. Shanks.

3. Après la nomination des membres, les Parties s'entendirent sur le calendrier suivant :

19 août 1992 - Les États-Unis déposent leur mémoire initial;

9 septembre 1992 - Le Canada dépose son contre-mémoire;

21 septembre 1992 - Procédure orale (Ottawa, Canada);

28 septembre 1992 - Chacune des Parties dépose un mémoire complémentaire;

5 novembre 1992 - Le groupe spécial livre son rapport initial;

19 novembre 1992 - Les Parties font connaître leurs objections;

7 décembre 1992 - Le groupe spécial livre son rapport final.

4. Le mémoire initial des États-Unis et le contre-mémoire du Canada ont été reçus en conformité avec le calendrier ci-dessus, et la procédure orale s'est également déroulée à la date prévue.

5. Toutefois, à la fin de l'audience du 21 septembre, et sur la proposition du groupe spécial, les Parties convinrent du nouveau calendrier suivant :

5 octobre 1992 - Chacune des Parties dépose un mémoire complémentaire;

15 octobre 1992 - Chacune des Parties dépose sa réponse au mémoire complémentaire de l'autre;

16 novembre 1992 - Le groupe spécial livre son rapport initial;

25 novembre 1992 - Les Parties font connaître leurs objections au rapport initial;

25 janvier 1992 - Le groupe spécial livre son rapport final.

6. Vu l'importance et la complexité du différend, le groupe spécial décida encore une fois de reporter au lundi 7 décembre 1992 la date limite du dépôt des objections à son rapport initial. Au surplus, à la demande des Parties, le groupe spécial donna aux Parties jusqu'au vendredi 22 janvier 1993 pour donner suite à la demande faite par le groupe spécial dans son rapport initial. Le groupe spécial avait demandé aux Parties de proposer un mécanisme d'échange de l'information qui puisse préserver le caractère confidentiel de cette information tout en garantissant l'observation de l'article 701.3. En conséquence, la date de dépôt du présent rapport final fut reportée au 8 février 1993.

B) Nature du différend

7. Les Parties se sont entendues sur le cadre de référence suivant, dans lequel sont circonscrites les questions litigieuses :

(1) Il est demandé au groupe spécial d'examiner ce qui suit :

(a) l'expression «prix d'achat de ces produits», à l'article 701.3, vise-t-elle uniquement les versements initiaux effectués par la Commission canadienne du blé, ou englobe-t-elle tous les versements effectués relativement à une récolte de blé dur (le versement initial, plus le versement intérimaire et le versement final, s'il en est)?

(b) l'expression «frais d'entreposage et de manutention», à l'article 701.3, comprend-elle les frais de levage aux élévateurs terminus et les autres frais connexes, comme le pesage, l'inspection et la certification du blé dur pour exportation, opérations effectuées par la Commission canadienne des grains en vertu de la Loi sur les grains du Canada?

(c) l'expression «autres [frais] qu'elle aura dû assumer», à l'article 701.3, comprend-elle les subventions au transport versées par le gouvernement canadien conformément à la Loi sur le transport du grain de l'Ouest, pour l'expédition du blé dur vers Thunder Bay, en Ontario, en vue de son exportation vers les États-Unis?

(d) l'expression «autres [frais] qu'elle aura dû assumer», à l'article 701.3, comprend-elle les frais de transport (par exemple, les frais d'expédition du blé dur depuis Thunder Bay, en Ontario, vers d'autres endroits, en vue de son exportation vers les États-Unis) payés par le Gouvernement du Canada ou par les organismes publics qu'il constitue ou maintient, par exemple la Commission canadienne du blé? et

(e) les frais administratifs de la Commission canadienne du blé et autres organismes publics constitués ou maintenus par le Gouvernement du Canada, qui sont engagés relativement au blé dur vendu pour exportation vers les États-Unis, sont-ils inclus dans l'expression «autres [frais] qu'elle aura dû assumer», à l'article 701.3?

(2) À la lumière des réponses du groupe spécial aux questions ci-dessus, dire si le Gouvernement du Canada, y compris tout organisme public constitué ou maintenu par lui, a ou non vendu du blé dur pour exportation vers le territoire des États-Unis depuis que l'Accord est entré en vigueur le 1er janvier 1989, à un prix inférieur au prix d'achat du blé dur, majoré des frais d'entreposage, de manutention ou autres qu'il aura dû assumer à l'égard de ce blé dur.

(3) Le rapport du groupe spécial devra faire état, le cas échéant, des recommandations du groupe spécial en vue du règlement du différend entre les Parties.

8. Il ressort du cadre de référence ci-dessus que la plainte des États-Unis porte essentiellement sur l'interprétation d'une disposition clé de l'Accord, à savoir l'article 701.3, rédigé comme il suit :

Ni l'une ni l'autre Partie, y compris toute entité publique qu'elle constitue ou maintient, ne vendra de produits agricoles destinés à l'exportation vers le territoire de l'autre Partie à un prix inférieur au prix d'achat de ces produits majoré des frais d'entreposage, de manutention ou autres qu'elle aura dû assumer.

9. Comme on l'a dit, les questions que soulève ici l'interprétation de l'article 701.3 visent les exportations canadiennes de blé dur vers les États-Unis d'Amérique. Plus précisément, les États-Unis allèguent, dans leur premier mémoire (pages 9-10), et cela n'est pas contesté par le Canada, que :

Depuis 1986, la production canadienne de blé dur a plus que doublé, passant de 2 millions de tonnes métriques en 1985-86 à 4,6 millions de tonnes métriques en 1991-92. Les exportations canadiennes de blé dur [dans le monde entier] ont augmenté notablement, passant de 2 millions de tonnes métriques en 1986-87 à 3,2 millions de tonnes métriques en 1991-92. Ce n'est qu'en 1986 que le Canada a commencé d'exporter du blé dur vers les États-Unis de façon régulière, mais ses exportations ont augmenté considérablement depuis cette année-là...

10. Les États-Unis allèguent que, durant «la campagne agricole (juin-mai) 1991-92» (sic), le Canada a exporté 363 000 tonnes métriques de blé dur vers les États-Unis. Ils affirment aussi que le Canada est actuellement le principal exportateur mondial de blé dur (ibid., page 10).

11. Les prix aux États-Unis semblent avoir diminué au cours des dernières années, mais le prix moyen d'une tonne métrique de blé dur pour la campagne agricole 1991-92 était de 135,12 $ US ou 158,72 $ CAN. Étant donné les quantités considérables de blé dur qui sont en jeu (le blé dur n'est que l'un des innombrables produits agricoles qui font l'objet d'un négoce entre les Parties), il va sans dire que le règlement de ce différend est d'une grande importance à la fois pour les États-Unis et pour le Canada.

12. Sous ce rapport, le groupe spécial est d'avis qu'il ne peut trancher les questions d'interprétation énumérées dans le cadre de référence sans d'abord circonscrire les principes généraux d'interprétation applicables aux traités internationaux tels que l'Accord.

II. Les Principes D'interprétation À Appliquer

13. L'Accord est entré en vigueur aux États-Unis et au Canada en janvier 1989. Il est le résultat de longues et difficiles négociations entre les deux pays. Il s'agit de l'accord commercial le plus complet qui ait jamais été conclu entre deux pays. Il règle les rapports de deux États dont chacun est le plus important partenaire commercial de l'autre et qui ont toujours entretenu des relations privilégiées.

14. Pour interpréter les dispositions pertinentes de l'Accord, le groupe spécial s'est référé aux règles d'interprétation énoncées dans la Convention de Vienne sur le droit des traités («la Convention de Vienne»). Contrairement au Canada, les États-Unis n'ont pas ratifié cette convention, mais, après que le groupe spécial eut demandé aux Parties d'exprimer leur point de vue sur le droit applicable au présent différend, les États-Unis répondirent qu'ils acceptaient que le groupe spécial se réfère aux principes inscrits dans la Convention de Vienne sur le droit des traités (Réponse des États-Unis aux questions du groupe spécial du 4 septembre 1992, page 3).

15. La section 3 de la Convention de Vienne énonce les principes d'interprétation des traités tels que l'Accord. Par souci de commodité, le groupe spécial reproduit ci-après les parties pertinentes des articles 31 et 32 de la Section 3 de la Convention de Vienne :

ARTICLE 31

Règle générale d'interprétation

1. Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but.

2. Aux fins de l'interprétation d'un traité, le contexte comprend, outre le texte, préambule et annexes inclus :

a) tout accord ayant rapport au traité et qui est intervenu entre toutes les parties à l'occasion de la conclusion du traité;

b) tout instrument établi par une ou plusieurs parties à l'occasion de la conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant qu'instrument ayant rapport au traité.

...

4. Un terme sera entendu dans un sens particulier s'il est établi que telle était l'intention des Parties.

ARTICLE 32

Moyens complémentaires d'interprétation

Il peut être fait appel à des moyens complémentaires d'interprétation, et notamment aux travaux préparatoires et aux circonstances dans lesquelles le traité a été conclu, en vue, soit de confirmer le sens résultant de l'application de l'article 31, soit de déterminer le sens lorsque l'interprétation donnée conformément à l'article 31 :

a) laisse le sens ambigu ou obscur; ou

b) conduit à un résultat qui est manifestement absurde ou déraisonnable.

16. Il ressort nettement de l'article 31 qu'un traité tel que l'Accord doit être interprété d'après son contexte et son objet. À ce propos, le groupe spécial voudrait se référer au préambule de l'Accord, préambule qui, comme le prévoit l'article 31(2) de la Convention de Vienne, peut servir à préciser le contexte et l'objet d'un traité :

Le Gouvernement du Canada et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique, ayant résolu

de renforcer les liens d'amitié uniques et durables entre leurs deux nations,

de promouvoir la productivité, le plein emploi et l'amélioration constante des conditions de vie dans leurs pays respectifs,

de favoriser l'expansion et la sécurité des marchés pour les biens et services produits sur leurs territoires,

d'adopter des règles claires et mutuellement avantageuses régissant leurs échanges commerciaux,

de garantir un environnement commercial prévisible propice à la planification d'entreprise et à l'investissement,

de renforcer la compétitivité des firmes américaines et canadiennes sur les marchés mondiaux,

de réduire les distorsions commerciales résultant d'actions gouvernementales tout en laissant aux Parties la latitude voulue pour protéger l'intérêt public,

de faire fond sur leurs droits et obligations mutuels aux termes de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce et d'autres instruments de coopération multilatéraux et bilatéraux, et

de contribuer à l'expansion et au développement harmonieux du commerce mondial et de déclencher un élargissement de la coopération internationale, ... (soulignements ajoutés)

17. Ce préambule montre que les Parties entretiennent des rapports particuliers. Lorsque des États souverains s'engagent l'un envers l'autre par traité, il faut toujours, dans l'interprétation des dispositions du traité, présumer la bonne foi de chacune des Parties, et ce principe vaut encore davantage pour les traités conclus entre le Canada et les États-Unis.

18. Le groupe spécial voudrait aussi souligner les parties du préambule qui attestent que chaque pays souhaite «adopter des règles claires et mutuellement avantageuses régissant leurs échanges commerciaux» et «garantir un environnement commercial prévisible propice à la planification d'entreprise et à l'investissement». Ces principes que sont la clarté des règles et la prévisibilité de l'environnement commercial influeront sur la façon dont la disposition visée dans la présente espèce doit être interprétée.

19. En ce qui concerne l'applicabilité de l'article 32 de la Convention de Vienne, les États-Unis ont exprimé l'avis que, puisque les termes de l'article 701.3 sont clairs et sans équivoque, il n'est pas nécessaire au groupe spécial de recourir à l'article 32. Le Canada, pour sa part, croit que le groupe spécial peut recourir à l'article 32.

20. Contrairement à ce que soutiennent les États-Unis, le recours à l'article 32 n'est pas limité aux seuls cas où l'on juge que les dispositions de l'Accord sont «ambiguës ou obscures» (deuxième mémoire des États-Unis, le 5 octobre 1992, page 5). Le premier cas où le groupe spécial est fondé à recourir à des moyens complémentaires d'interprétation est précisément celui où de tels moyens lui permettront de confirmer le sens résultant de l'application de l'article 31 [voir Brownlie, Principles of Public International Law (1990), 630].

21. Au reste, les Parties n'ont pu, après de multiples réunions et communications destinées à résoudre le différend, aplanir leurs divergences quant à l'interprétation à donner à l'article 701.3. On voit donc que l'article 32 est pertinent à l'affaire qui nous intéresse et que l'on a toutes les raisons de l'invoquer, que ce soit pour confirmer le sens ordinaire des mots ou pour résoudre une ambiguïté.

22. La procédure orale a elle-même fait ressortir de fortes divergences de vues entre les Parties sur le sens à donner à l'article 701.3.

23. Le 21 octobre 1992, le groupe spécial a donc demandé aux Parties de produire des exemplaires de tout document pertinent à l'interprétation de l'article 701.3, notamment les notes de service internes, les notes d'information, les ébauches de l'article 701.3, les transcriptions des témoignages devant les comités législatifs du Parlement et du Congrès, enfin la correspondance officielle. Certains de ces documents figuraient déjà dans les divers mémoires présentés au groupe spécial par les Parties. Toutefois, le groupe spécial voulait, par cette demande, s'assurer de l'existence d'un dossier complet, propre à faciliter l'interprétation de l'article 701.3.

III. Interprétation De L'article 701.3

A) Objet de l'article 701

24. Essentiellement, les États-Unis soutiennent que le groupe spécial doit s'en tenir à la formulation, selon eux claire et sans équivoque, de l'article 701.3 pour résoudre les divergences de vues des Parties sur le sens de cette disposition. Or, l'interprétation que donnent les États-Unis au texte «clair et sans équivoque» de l'article 701.3 contraste à plusieurs égards avec l'interprétation qu'en donne le Canada.

25. Le Canada soutient lui aussi que la formulation de cet article est claire et sans équivoque, mais il s'attache davantage à analyser la disposition selon son contexte et son objet.

26. À notre avis, il importe d'examiner les questions posées dans le cadre de référence en fonction de la totalité de l'article 701 et en fonction de l'objet de chacun de ses paragraphes.

27. Le chapitre 7 de l'Accord porte sur l'agriculture. L'article 701 lui-même concerne plus précisément, comme son titre l'indique, les «subventions à l'agriculture». Reproduisons ici le texte intégral de l'article 701 :

Article 701 - Subventions à l'agriculture

1. Les Parties sont convenues que leur principal objectif en matière de subventions agricoles est d'arriver, à l'échelle mondiale, à éliminer toutes les subventions qui faussent les échanges agricoles, et elles s'entendent pour travailler ensemble à la réalisation de cet objectif, notamment dans le cadre de négociations commerciales multilatérales comme celles de l'Uruguay Round.

2. Ni l'une ni l'autre Partie n'introduira ni ne maintiendra de subventions à l'exportation des produits agricoles originaires de son territoire ou expédiés de son territoire, qui sont exportés directement ou indirectement vers le territoire de l'autre Partie.

3. Ni l'une ni l'autre Partie, y compris toute entité publique qu'elle constitue ou maintient, ne vendra de produits agricoles destinés à l'exportation vers le territoire de l'autre Partie à un prix inférieur au prix d'achat de ces produits majoré des frais d'entreposage, de manutention ou autres qu'elle aura dû assumer.

4. Reconnaissant que les subventions à l'exportation peuvent avoir des effets préjudiciables sur les intérêts de l'autre Partie en matière d'exportation, chaque Partie tiendra compte des intérêts de l'autre Partie en matière d'exportation si elle a recours à une subvention à l'exportation relativement aux produits agricoles exportés vers des pays tiers.

5. Le Canada exclura des tarifs de transport fixés selon les termes de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest, les produits agricoles originaires de son territoire et expédiés par les ports de la côte ouest pour consommation aux États-Unis d'Amérique.

28. L'article 701.1 n'énonce aucune interdiction expresse ou implicite des subventions, mais déclare simplement que l'objectif principal de chacune des Parties est «d'arriver, à l'échelle mondiale, à éliminer toutes les subventions qui faussent les échanges agricoles». L'article 701.1 ne fait aucune distinction entre les subventions «intérieures» et les subventions «à l'exportation».

29. L'article 701.2 interdit expressément, quant à lui, toute subvention à l'exportation visant des produits agricoles qui sont expédiés par une Partie vers le territoire de l'autre Partie. À cet égard, les Parties admettent qu'une «subvention à l'exportation» est une subvention qui est «subordonnée» à l'exportation, c'est-à-dire une subvention qui sera versée uniquement si les marchandises sont exportées vers un autre pays. Strictement aux fins de l'article 701, toute autre forme de subvention est considérée comme «une subvention intérieure», même si en réalité les marchandises qui sont exportées ont pu bénéficier de la subvention.

30. L'article 701.3 ne fait aucune référence directe aux subventions, qu'il s'agisse de subventions à l'exportation ou de subventions intérieures. C'est cet aspect que nous allons aborder ici.

31. L'article 701.4 vise les subventions à l'exportation relativement aux produits exportés vers des pays tiers. Dans une certaine mesure, l'article 701.4 ressemble à l'article 701.1, en ce sens qu'il n'interdit pas expressément les subventions à l'exportation. Il est plutôt formulé d'une façon qui oblige chacune des Parties à tenir compte des intérêts de l'autre Partie si elle applique des subventions à l'exportation pour les produits exportés vers des pays tiers.

32. L'article 701.5 est le plus spécifique de tous, et, même si l'on n'y trouve aucune mention des subventions, il ne fait aucun doute que, lorsqu'il parle des tarifs de transport fixés selon les termes de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest (LTGO), il fait référence à une subvention précise versée en vertu de ce texte législatif. En réalité, l'article 701.5 a pour effet d'interdire les subventions au transport de produits agricoles destinés à l'exportation et originaires du Canada, mais expédiés vers les États-Unis par les ports de la côte ouest.

33. L'effet combiné des articles 701.1, 701.2, 701.4 et 701.5 se présente donc comme il suit :

1) de façon générale, ni les subventions intérieures ni les subventions à l'exportation ne sont interdites à l'échelle mondiale;

2) toutefois, les subventions à l'exportation de produits vers le territoire de l'une ou l'autre Partie sont interdites;

3) la seule subvention qui soit expressément interdite est celle qui est versée par le Canada, en conformité avec la LTGO, pour les grains expédiés vers les États-Unis par les ports de la côte ouest.

34. Toutes les subventions sont reconnues comme pouvant fausser les échanges agricoles, mais seules les subventions à l'exportation sont interdites entre les Parties, dont la subvention versée aux termes de la LTGO pour le transport des céréales expédiées à partir de la côte ouest.

35. Le groupe spécial est d'avis que l'objet global de l'article 701 est clair - les subventions à l'exportation de produits d'une Partie vers le territoire de l'autre Partie sont interdites, et les subventions intérieures sont tolérées - et que cet objet global devrait servir de guide dans l'analyse de l'article 701.3, sauf si l'on ne peut concilier cet objet avec le sens ordinaire des mots employés dans cet article.

36. Cette interprétation de l'objet dominant de l'article 701 peut être confirmée (comme le permet l'article 32 de la Convention de Vienne) par des moyens complémentaires, par exemple les déclarations publiques faites par certains hauts fonctionnaires des États-Unis. Voici un extrait du mémoire du Canada du 9 septembre 1992 :

54. En mai 1988, le sous-représentant américain au Commerce Alan Holmer expliquait dans les termes suivants la raison pour laquelle on n'avait pas tenu compte des subventions au transport versées en vertu de la LTGO pour le grain expédié via Thunder Bay :

... les subventions qui sont versées pour le blé expédié vers l'est ne sont pas subordonnées à l'exportation de ce blé. Elles relèvent donc des règles applicables aux subventions intérieures, et nous ne voulions pas mettre en question dans les négociations nos subventions intérieures et les subventions intérieures canadiennes.

Nous avions aussi dans l'idée de réserver ces questions pour les négociations commerciales de l'Uruguay Round et d'éviter que les États-Unis et le Canada se privent unilatéralement de leurs moyens dans ce domaine.

55. Lorsqu'il témoigna devant le Comité de l'agriculture, en février 1988, l'ambassadeur Yeutter [représentant américain au Commerce] réitéra ce point de vue :

Le Canada cessera de verser les subventions à l'exportation prévues par la Loi sur le transport du grain de l'Ouest (LTGO), qui profitent aux producteurs canadiens (surtout de céréales fourragères) exportant vers les États-Unis par les ports de la côte ouest. L'Accord ne réduit pas les droits actuels de l'un ou l'autre pays d'accorder des subventions intérieures, de telle sorte que les subventions versées aux termes de la LTGO pour les produits expédiés vers l'est depuis les provinces des Prairies peuvent être maintenues pour autant qu'elles soient aussi versées lorsque le produit est consommé au Canada. (Soulignement ajouté)

(Voir aussi l'extrait d'une lettre de l'ambassadeur Yeutter, cité ci-après au paragraphe 106).

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