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EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL AUX TERMES DE L'ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE ENTRE CANADA ET LES ÉTATS-UNIS


Article 1807
Dossier du Secréetariat
XXX-99-9999-99

Dans L'affaire de:

L'Obligation du Canada en Matière de Débarquement du Saumon et du Hareng de la Côte du Pacifique

Membres:

    Jim H. Branson

    Robert E. Hudec

    Donald M. McRae (président)

    Frank Stone

    Donald D. Tansley


TABLE DES MATIÈRES

I. INTRODUCTION

II. HISTORIQUE

III. LE MANDAT

IV. LES FAITS

1. Le saumon
2. Le hareng

V. LES ARGUMENTS DES PARTIES

1. L'Article XI:1
2. L'Article XX g)

VI. LA QUESTION DE L'ARTICLE XI:1

VII. LA QUESTION DE L'ARTICLE XX g)

1. Le critère juridique approprié
2. La raison d'être de l'obligation de débarquement sur le plan de la conservation
3. La contribution de l'obligation de débarquement à la collecte des données

a) Les solutions de rechange à l'obligation de débarquement
b) La contribution de l'obligation de débarquement et les solutions de rechange
(i) L'échantillonnage biologique
(ii) La dissuasion des faux rapports
(iii) La gestion au cours de la saison
(iv) Les avantages administratifs
c) L'évaluation sommaire de la contribution de l'obligation de débarquement à la collecte des données

4. Conclusions

VIII. RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

ANNEXE A


I. Introduction

1.01 Le Groupe spécial a été institué par la Commission mixte du commerce canado-américain en vertu du chapitre 18 de l'Accord de libre-échange conclu entre le Canada et les États-Unis (ci-après appelé l'"Accord de libre-échange") et conformément à la correspondance échangée entre la représentante du Commerce des États-Unis, Carla A. Hills, et le ministre du Commerce extérieur du Canada, John C. Crosbie, les 23 et 29 mai 1989.

1.02 Dans la correspondance qu'elles ont échangée, les Parties ont convenu du calendrier suivant:

1er juin 1989 - fin de la sélection du Groupe spécial

9 juin 1989 - dépôt du mémoire initial des États-Unis

23 juin 1989 - dépôt du mémoire de réplique du Canada

6 juillet 1989 - audience

13 juillet 1989 - dépôt des mémoires supplémentaires par les deux Parties

4 août 1989 - fin de la rédaction du rapport initial du Groupe spécial

14 août 1989 - présentation des objections des Parties

1er septembre 1989 - fin de la rédaction du rapport final

À tous les autres égards, il a été convenu que les dispositions de l'article 1807 de l'Accord de libre-échange s'appliqueraient.

1.03 Le 8 juin, les Parties ont convenu que le Groupe spécial serait formé de Jim H. Branson, Robert E. Hudec, Waldo E. Johnson, Donald M. McRae, président, et Frank Stone. Le président a nommé Milos Barutciski adjoint du Groupe spécial. Les États-Unis ont déposé un mémoire en bonne et due forme le 9 juin et le Canada en a déposé un le 23 juin. L'audience a eu lieu à Ottawa du 6 au 8 juillet. Les Parties ont déposé des mémoires supplémentaires les 13 et 17 juillet. Le Groupe spécial a soumis des questions écrites aux Parties avant l'audience et leur en a soumis d'autres les 10 et 19 juillet. Il a reçu des réponses des Parties le 25 juillet.

1.04 Le Groupe spécial a par la suite demandé qu'on recule les délais et les Parties se sont entendues sur les dates suivantes:

5 septembre 1989 - fin de la rédaction du rapport initial du Groupe spécial

29 septembre 1989 - fin de la rédaction du rapport final

1.05 Le 5 septembre, le Groupe spécial a déposé son rapport initial aux Parties qui lui ont fait parvenir leurs commentaires le 15 septembre. Les participants ont toutefois été peinés d'apprendre qu'un des membres du Groupe spécial, Wally Johnson, était décédé le 14 septembre. Le 21 septembre, les Parties ont démandé au président de décider si le Canada avait le droit de nommer un autre membre du Groupe spécial pour remplacer M. Johnson. Le président a décidé (Annexe A) que le Canada avait le droit de procéder à une nouvelle nomination et, le 28 septembre, Donald D. Tansley était nommé membre du Groupe spécial. Les Parties ont exprimé le désir de recevoir le rapport final au plus tard le 16 octobre. Le 10 octobre, le président a informé les Parties que, conformément à la partie V:3 des Règles de procédure types à l'intention des groupes spéciaux institués en vertu du chapitre 18 et, nonobstant la nomination d'un autre membre du Groupe spécial, l'affaire ne serait pas réentendue.

II Historique

2.01 Avant le 25 avril 1989, la réglementation d'application de la Loi sur les pêches1 du Canada interdisait l'exportation du hareng ainsi que du saumon sockeye et du saumon rose non transformés. Cette interdiction remontait à 1908 dans le cas du hareng et du saumon sockeye, bien qu'elle ait été levée durant une certaine période dans le cas du saumon sockeye et imposée à des périodes différentes dans celui du saumon rose, du coho et du chum, puis levée de nouveau dans le cas du saumon coho et du chum. À la fin de 1986, les États-Unis se sont plaints devant le Conseil de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) que cette obligation de «transformation au Canada» enfreignait les dispositions du GATT. Le 4 novembre 1987, un Groupe spécial institué en vertu de l'Article XXIII:2 du GATT a conclu que «les prohibitions à l'exportation de certains saumons non transformés et du hareng non transformé étaient contraires aux dispositions de l'Article XI:1 et n'étaient justifiées ni par l'Article XI:2b) ni par l'article XXg)».2

2.02 Le 21 mars 1988, le Canada a informé les États-Unis qu'il accepterait la décision du Conseil du GATT d'adopter le rapport du Groupe spécial du GATT et qu'il éliminerait les restrictions à l'exportation.3 Le Canada a par la même occasion affirmé qu'il ne croyait pas pouvoir atteindre ses buts en matière de conservation et de gestion s'il ne continuait pas à imposer une obligation de débarquement.4 Les États-Unis ont répliqué qu'une telle obligation donnerait l'impression «d'avoir été conçue dans le même sens que les restrictions à l'exportation jugées illégales en vertu du GATT.»5

2.03 Le 25 avril 1989, le Canada a abrogé son règlement interdisant l'exportation du hareng, du saumon sockeye et du saumon rose non transformés. Par la même occasion, il a pris un nouveau règlement en vertu de la Loi sur les pêches6, qui exige que tout le hareng prêt à frayer, le saumon sockeye et le saumon rose pris dans les eaux canadiennes dans le cadre de la pêche commerciale soit débarqué au Canada (espèces visées par l'ancienne règle sur la «transformation au Canada») et que tout le saumon coho, chum et quinnat pris dans les eaux canadiennes dans le cadre de la pêche commerciale soit debarqué au Canada (espèces qui n'étaient pas visées par l'ancienne règle sur la «transformation au Canada»). En vertu de ces règlements, le saumon et le hareng prêt à frayer doivent être débarqués soit à un «débarcadère du poisson» détenteur d'un permis en Colombie-Britannique, soit sur un bateau ou dans un véhicule dont la destination finale est un tel débarcadère. Les règlements prévoient que les exploitants de débarcadères doivent fournir au ministère des Pêches et des Océans (MPO) des rapports sur les prises et les débarquements, et que des représentants du MPO doivent effectuer des examens sur place et prélever des échantillons biologiques aux débarcadères du poisson.

2.04 Des consultations n'ont pas permis de régler cette divergence de vues entre les deux gouvernments à l'égard de cette obligation de débarquement et, en informant les États-Unis de l'adoption des nouveaux règlements, le ministre canadien du Commerce extérieur a indiqué que la question ne pourrait être réglée que conformément au GATT ou à l'Accord de libre-échange et qu'il faudrait la soumettre aux mécanismes de règlement des différends prévus par l'un ou l'autre accord.7 La réponse des États-Unis, datée du 23 mai 1989, a débouché sur l'établissement de ce Groupe spécial.

III. Le Mandat

3.01 Les lettres échangées entre les Parties les 23 et 30 mai 1989 confient au Groupe spécial le mandat suivant :

Le Groupe spécial devra déterminer si l'obligation de débarquement contrevient à l'article 407 de l'Accord de libre-échange et, dans l'affirmative, si l'obligation peut faire l'objet d'une exception applicable en vertu de l'article 1201. Pour trancher la question, le Groupe spécial devra déterminer si l'obligation de débarquement est une mesure interdite par l'Article XI du GATT (incorporé à l'article 407 de l'Accord de libre-échange) et, dans l'affirmative, si l'obligation peut faire l'objet d'une exception en vertu de l'Article XX du GATT (incorporé à l'article 1201 de l'Accord de libre-échange).8

IV. Les Faits

4.01 L'obligation de débarquement qui fait l'objet de ce différend porte sur le saumon et le hareng prêt à frayer pris dans la zone de pêche du Canada au large de la Colombie-Britannique.

1. Le saumon

4.02 Cinq espèces de saumon habitent les eaux nord-américaines de la côte du Pacifique : le sockeye, le rose, le quinnat, le coho et le chum. On retrouve les cinq espèces dans les eaux de la Colombie-Britannique qui comptent environ 4 500 stocks distincts. Le saumon naît en eau douce, dans des cours d'eau, des rivières, des lacs, des frayères artificielles et des canaux de frai, pour migrer ensuite vers l'océan où il se nourrit et grandit. Selon l'espèce, le saumon passe un an ou plus dans l'océan pour retourner ensuite frayer sur les lieux de sa naissance et mourir.

4.03 Dans le cadre de sa migration, le saumon parcourt des distances considérables dans l'océan Pacifique, jusqu'à plusieurs milliers de milles dans certains cas. Les routes migratoires du saumon de la Colombie-Britannique, de l'Alaska et de Washington se croisent tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des zones économiques de 200 milles du Canada et des États-Unis. Du saumon en provenance de plusieurs rivières canadiennes pénètre dans l'océan dans les eaux américaines et du saumon en provenance de chaque pays traverse les eaux des deux pays et y est pêché. À la suite de ces tendances migratoires, les pêcheurs de chaque pays interceptent régulièrement du saumon provenant des eaux de l'autre pays.

4.04 Jusqu'en 1985, les deux pays ont réglé le problème de l'interception du saumon sockeye et du saumon rose du Fraser par une entente bilatérale, la Convention du fleuve Fraser. En 1985, la convention a été remplacée par le Traité sur le saumon du Pacifique, qui s'applique à toutes les espèces et à tous les stocks de saumon du Pacifique qui peuvent être interceptés par l'autre Partie ou qui affectent la gestion des stocks de l'autre Partie. En vertu du Traité, chaque Partie doit «mener ses activités de pêche et ses programmes de mise en valeur du saumon de manière à a) empêcher la surpêche et viser un rendement optimal; et b) permettre à chaque Partie de recevoir des bénéfices équivalant au rendement obtenu des saumons originaires de ses eaux» (Article III:1). Le Traité oblige aussi les Parties à coopérer aux activités de gestion, de recherche et de mise en valeur nécessaires à la réalisation de ces objectifs.

4.05 Pour pêcher le saumon des eaux de la Colombie-Britannique, on utilise la seine à poche, le filet à mailles et la ligne traînante (hameçon et ligne). La pêche à la seine à poche et au filet à mailles se fait en général dans les secteurs côtiers alors que les appareils à ligne traînante servent généralement plus au large des côtes. Même si la composition des prises selon les espèces diffère selon les trois principaux types d'appareils, tous les types d'appareils peuvent servir à capturer les cinq espèces de saumon.

4.06 Les activités de pêche du saumon sont très réglementées au Canada et aux États-Unis, et les pêcheurs doivent détenir un permis ou une licence délivrés par les autorités gouvernementales compétentes. Malgré certaines différences au niveau des détails, les gestionnaires des pêches de chaque pays réglementent l'ouverture et la fermeture des saisons, réservent des secteurs de pêche à des types d'appareils en particulier et établissent les niveaux de prises permissibles en fonction des plans de pêche annuels.

4.07 Les plans de pêche sont établis à l'avance dans le but de maximiser les prises tout en assurant la conservation à long terme des stocks. Les plans sont élaborés en fonction des données historiques recueillies au cours des saisons précédentes, y compris les statistiques sur les prises et les résultats des échantillonnages biologiques. La planification est d'autant plus compliquée que les taux de prises diffèrent et que les espèces pêchées varient selon le type d'appareil utilisé et le secteur de pêche. Comme on capture dans la plupart des secteurs de pêche du saumon provenant de nombreux stocks différents, les plans sont généralement conçus pour maximiser les prises provenant des stocks abondants et minimiser celles des stocks épuisés ou menacés.

4.08 Après l'ouverture de la saison, les gestionnaires des pêches du gouvernement surveillent les taux et la composition des prises en réunissant des renseignements provenant de sources diverses. Ils surveillent de près la grosseur et la capacité des flottes dans chaque secteur. Ils obtiennent des estimations des prises selon les espèces, le poids et le volume en communiquant périodiquement par radio («rapports radio») avec les bateaux de pêche qui se trouvent sur les champs de pêche même et les tenders qui embarquent les prises des bateaux de pêche. Des agents des pêches vérifient les débarquements au cours de la saison en communiquant avec les exploitants de débarcadères du poisson et les transformateurs, ainsi qu'en inspectant les débarquements sur place. Les échantillonnages biologiques se font à la fois sur les champs de pêche et aux débarcadères. Les gestionnaires des pêches utilisent les renseignements ainsi recueillis pour modifier le plan de pêche au cours de la saison et pour fermer la saison ou la prolonger en conséquence.

4.09 Après la clôture de la saison, les agents des pêches mettent à jour les estimations des prises effectuées au cours de la saison en consultant les rapports des prises et des débarquements alors tous disponibles. Ils effectuent une analyse approfondie des étiquettes et des échantillons biologiques prélevés au cours de la saison. Ils se basent alors sur ces données, ainsi que sur les données historiques des saisons précédentes, pour établir les plans de pêche de la saison suivante.

2. Le hareng

4.10 Le hareng du Pacifique est pêché surtout pour ses oeufs qui sont vendus principalement au Japon. Le hareng passe toute sa vie en eau salée. Au printemps, il quitte la haute mer pour aller frayer près des côtes; autrement, il se déplace très peu. Le hareng pris dans les eaux canadiennes demeure en général à l'intérieur de la zone de pêche de 200 milles du Canada et donc les pêcheurs américains n'interceptent pas les stocks canadiens, pas plus que les pêcheurs canadiens n'interceptent les stocks américains. Contrairement à la pêche du saumon qui se compose d'environ 4500 stocks, la pêche du hareng prêt à frayer vise très peu de stocks.

4.11 Les secteurs de pêche du hareng se trouvent dans les frayères ou à proximité de celles-ci, et l'on pêche le hareng à la seine à poche et au filet à mailles. Très concentré pendant le frai, le hareng est donc extrêmement vulnérable à la surpêche. Par conséquent, les activités de pêche du hareng sont soumises à une réglementation sévère par le Canada et les États-Unis.

4.12 Des plans de pêche sont élaborés avant chaque saison en tenant compte des données historiques et des inspections effectuées avant la saison. Les plans précisent les secteurs qui seront ouverts à la pêche et établissent le niveau des prises permissibles pour chaque secteur et chaque type d'appareil. On effectue des essais de pêche sur les champs de pêche immédiatement avant d'ouvrir la saison dans le but de contrôler le poids des oeufs par rapport à celui du poisson. La saison est ouverte lorsque l'on obtient les coefficients optimaux entre le poids des oeufs et celui du poisson (au moins 10 %). La pêche du hareng est très courte et dure de quelques minutes à quelques heures dans le cas de la pêche à la seine à poche, jusqu'à plusieurs jours dans celui de la pêche au filet à mailles.

4.13 Au cours de la saison du hareng, les agents des pêches contrôlent les prises de très près. Ils déterminent la grosseur et la capacité des flottes en inspectant les champs de pêche mêmes. Les pêcheurs et les exploitants de tenders fournissent par radio («rapports radio») des estimations périodiques des prises et des agents des pêches inspectent à l'occasion les bateaux de pêche et les tenders sur place. Comme la saison de pêche à la seine à poche est extrêmement courte, les gestionnaires n'ont pas recours aux données sur les débarquements pour prendre des décisions au cours de la saison. Dans le cas de la pêche au filet à mailles, qui peut durer jusqu'à plusieurs jours, les agents des pêches du Canada vérifient et utilisent les données sur les débarquements, dans la mesure où elles sont disponibles, pour prendre des décisions de gestion au cours de la saison.

4.14 En se basant sur les renseignements réunis au cours de la saison, les agents des pêches décident quand le niveau des prises permissibles a été atteint et ferment les pêches en conséquence. Une fois la saison terminée, ils vérifient les estimations des prises fournies par les rapports radio en regard des données sur les débarquements, et ils analysent les étiquettes métalliques codées et les échantillons biologiques prélevés au cours de la saison. Utilisées avec les données historiques, ces données servent à élaborer les plans de pêche de la saison suivante.

V. Les Arguments Des Parties

1. L'article XI:1

5.01 Les États-Unis soutiennent que l'obligation de débarquement du Canada constitue une restriction à l'exportation contraire à l'Article XI. Même si, de l'avis des États-Unis, «les nouveaux règlements sur le hareng et le saumon sont rédigés avec soin afin de ne pas donner l'impression de créer des prohibitions ou des restrictions directes à l'exportation», ils ont «clairement pour effet de restreindre les exportations».9[Traduction libre] Les États-Unis soutiennent en fait que l'obligation de débarquement a des répercussions uniquement sur les exportations puisque le hareng et le saumon achetés par les transformateurs canadiens doivent obligatoirement être débarqués au Canada de toute façon. Les États-Unis affirment que l'obligation de débarquer le poisson au Canada constitue une restriction parce qu'elle impose aux acheteurs américains des fardeaux supplémentaires : le transport du poisson prend plus de temps, le débarquement et le déchargement entraînent des coûts supplémentaires, des droits de débarcadère peuvent être exigés, et le déchargement et le rechargement détériorent le produit. De l'avis des États-Unis, la réunion de tous as facteurs contribue à désavantager les transformateurs américains au profit de leurs concurrrents canadiens et à leur refuser les bénéfices que pourrait représenter pour eux l'élimination de la règle relative à la «transformation au Canada».

5.02 Le Canada soutient que l'obligation de débarquement ne constitue pas une prohibition ou une restriction à l'«exportation» ou à la «vente pour l'exportation» de hareng et de saumon aux États-Unis au sens de l'Article XI. Les acheteurs américains sont libres d'acheter du saumon et du hareng non transformés aux mêmes conditions que les acheteurs canadiens. De l'avis du Canada, l'Article XI n'interdit que les mesures à la frontière qui constituent une prohibition ou une restriction au commerce, ou les autres mesures qui établissent une discrimination entre les ventes au pays et les exportations. L'obligation de débarquement n'est pas une mesure à la frontière et n'établit pas non plus de discrimination entre les ventes au pays et les ventes pour l'exportation. Le Canada soutient aussi qu'en pratique, l'obligation de débarquement n'imposera pas de fardeaux supplémentaires aux transformateurs des États-Unis. Le Canada considère comme spéculatifs et sans fondement les arguments des États-Unis à cet égard. Le Canada cite en exemple l'expérience canadienne qui, selon lui, indique que le débarquement sur des camions ou des tenders pour réexpédition à une usine de transformation se fait très fréquemment sans entraîner de pertes financières causées par des retards ou la détérioration du produit attribuable à une manutention supplémentaire.

Per Continuer Avec L'article XXg)


1 L.R.C. 1985, c.F-14, mod.

2 Canada - Mesures affectant l'exportation de harengs et de saumons non préparés (L/6268), 20 novembre 1987, par. 5.1.

3 Lettre de la ministre du Commerce extérieur du Canada, Pat Carney, au représentant du Commerce des États-Unis, Clayton Yuetter, 21 mars 1988, Mémoire canadien, annexe A.

4 Ibid.

5 Lettre du représentant du Commerce des États-Unis, Clayton K. Yuetter, au ministre du Commerce extérieur du Canada, John C. Crosbie, datée du 2 mai 1988. Mémoire des États-Unis, annexe S.

6 Règlement de pêche du hareng du Pacifique - Modification, DORS/89-217, Gazette du Canada, Partie II, vol. 123, no10, p. 2384-2385; Règlement de pêche commerciale du saumon dans le Pacifique - modification, DORS/89-219, Gazette du Canada, Partie II, vol. 123, no 10, p. 2390-2391.

7 Lettre du ministre canadien du Commerce extérieur, John C. Crosbie, à la représentante du Commerce des États-Unis, Carla Hills, datée du 25 avril 1989. Mémoire supplémentaire du Canada, annexe E.

8 L'Article XI du GATT s'intitule «Élimination générale des restrictions quantitatives». L'alinéa (1) porte que : Aucune partie contractante n'instituera ou ne maintiendra à l'importation d'un produit originaire du territoire d'une autre partie contractante, à l'exportation ou à la vente pour l'exportation d'un produit destiné au territoire d'une autre partie contractante, de prohibitions ou de restrictions autres que des droits de douane, taxes ou autres impositions, que l'application en soit faite au moyen de contingents, de licences d'importation ou d'exportation ou de tout autre procédé. L'article 407 de l'ALÉ, qui contient implicitement l'Article XI du GATT, s'intitule «Restrictions à l'importation et à l'exportation». L'alinéa (1) porte que : Sous réserve des autres droits et obligations prévus au présent accord, les parties confirment leurs droits et obligations respectifs en vertu de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (l'Accord général) en ce qui concerne les interdictions ou restrictions touchant leurs échanges bilatéraux de produits.L'Article XX du GATT, qui s'intitule «Exceptions générales» porte que : Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifié entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international, rien dans le présent Accord ne sera interprété comme empêchant l'adoption ou l'application par toute partie contractante des mesures...(g) se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales;... L'article 1201 de l'Accord du libre-échange qui s'intitule «Exceptions prévues par l'Accord général» porte que : Sous réserve des dispositions des articles 409 et 904, les dispositions de l'Article XX de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (Accord général) sont incorporées à la présente partie du présent accord et en font partie intégrante.

9 Mémoire des États-Unis, page 18.