(Continuación)

5. Emisión extemporánea de las resoluciones preliminar y definitiva

Las Empresas Exportadoras sostienen en sus Reclamaciones ¹²³ que la Autoridad Investigadora violó flagrantemente los artículos 57 y 59 ¹²⁴ de la LCE y el 5.5. del Código Antidumping, ¹²⁵ al haber emitido fuera de término las Resoluciones Preliminar y Definitiva, así como el artículo 215, fracción III ¹²⁶ del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común, y para toda la República en Materia de Fuero Federal, ya que al decir de las Reclamantes, el funcionario competente incurrió en abuso de autoridad al haber emitido extemporáneamente dichas Resoluciones.

La Autoridad Investigadora, en su Memorial invocó ¹²⁷ como razón para excederse de los plazos señalados en los artículos 57 y 59 de la LCE, lo preceptuado en el artículo 5.5 del Código Antidumping, mismo que establece la posibilidad de ampliación del plazo para emitir las resoluciones Preliminar y Definitiva, por circunstancias excepcionales que surjan en el procedimiento. Sin embargo, durante la Audiencia Pública el representante de la Autoridad Investigadora reconoció que en ningún momento, se le hizo saber a las Reclamantes, la existencia de esas circunstancias excepcionales que justificaban el retraso del procedimiento de investigación.

a. Que fue una investigación por dumping y subvenciones;.

b. Que el proceso se llevó de manera conjunta con otras dos investigaciones siderúrgicas (lámina rolada en caliente y lámina rolada en frío);

c. Que en las tres investigaciones siderúrgicas fueron investigados diversos exportadores provenientes de nueve países;.

d. Que estuvieron involucrados alrededor de 20 importadores;

e. Que hubo la necesidad de documentar subvenciones de diversa índole proveniente de los Gobiernos de Estados Unidos de América, Venezuela y Brasil, y

f. Que la fase final fue afectada por dos eventos posteriores a la audiencia pública: un peritaje solicitado por las empresas Hogovens Groep B.V. y SIDOR; así como la presentación y análisis de un compromiso de precios propuesto por esta última empresa.

Este Panel debe aclarar, que al notificarse a todas y cada una de las Reclamantes en tiempo y forma las Resoluciones de Inicio y Preliminar, dichas empresas acudieron a presentarse y a apersonarse al Procedimiento de Investigación a través de su representante legal acreditado, Lic. Francisco Fuentes Ostos, quien no obstante haber comparecido ante la Autoridad Investigadora, consideró que no era necesario proporcionar los cuestionarios debidamente requisitados por parte de sus representadas ALGOMA, STELCO y DOFASCO, tal y como lo reconoció expresamente en la Audiencia Pública celebrada el 18 de julio de 1997. ¹²⁸

En consecuencia, para este Panel resulta inadmisible cualquier planteamiento que respecto a un posible estado de indefensión jurídica adujeron las Reclamantes, por lo que no se actualiza la hipótesis contenida en la fracción III del artículo 238 del CFF. ¹²⁹

El párrafo 2 del artículo 1904 del TLCAN, establece específicamente que para la revisión del Panel "se incorporan a este Tratado las leyes sobre cuotas antidumping y compensatorias de las Partes, con las reformas que ocasionalmente se les hagan". Adicionalmente, el párrafo 15 del artículo 1904 del propio tratado, es particularmente importante respecto a las reformas que se deben realizar a las leyes internas, para que cada uno de los países signatarios cumplan con los compromisos derivados del TLCAN. En el caso específico, el inciso f) de la Lista de México contenida en el Anexo 1904.15 del propio tratado, requirió que este país reformara sus leyes sobre cuotas antidumping y compensatorias, a fin de proporcionar: "plazos explícitos y adecuados para que las autoridades investigadoras competentes expidan sus resoluciones ....", mismos que fueron plasmados en los artículos 52, 53, 57 y 59 de la LCE, siendo congruentes con tal exigencia.

Al respecto, es relevante hacer notar que la racionalidad en los límites de tiempo propuesta por el TLCAN, se refleja esencialmente en las disposiciones contenidas tanto en las leyes de Canadá como de los Unidos de América y cumplen con los objetivos subrayados en el artículo 1902(2)(d)(ii) del TLCAN. ¹³⁰

Cabe advertir, que la investigación sujeta al presente procedimiento de revisión dio inicio el 4 de agosto de 1993, y que por tal motivo tuvo que ajustarse a los plazos señalados en la LCE y, en su caso, al previsto en el artículo 5.5 del Código Antidumping, pero no así a las nuevas disposiciones del Acuerdo de la OMC, toda vez que dicho instrumento internacional entró en vigor posteriormente. ¹³¹ Sin embargo, la primera indicación que hizo la Autoridad Investigadora en el sentido de pretender haber aplicado el artículo 5.5 del referido Código, para justificar su investigación prolongada, no fue sino hasta el momento de dar respuesta al Memorial de las Reclamantes (26 de julio de 1996).

Este Panel sostiene que de no existir límites legales de tiempo que se consideraran obligatorios para los procesos de investigación sobre cuotas antidumping y compensatorias, se generaría inseguridad jurídica, riesgos, costos excesivos y pérdida de negocios que afectarían a las partes involucradas en una investigación en particular. Tanto los productores nacionales como los importadores y exportadores, aún cuando puedan tener intereses contrarios, es claro que también tienen un interés común que consiste en que se resuelva la investigación de manera expedita.

Para las partes involucradas en un proceso de investigación, es de sumo interés que la resolución sea pronta, y así poder adquirir nuevos compromisos al comerciar con sus bienes, teniendo la certeza de que sus productos no queden sujetos a posibles cuotas compensatorias. Los países signatarios del TLCAN, también tienen un interés primordial en que las decisiones sean expeditas, para poder eliminar la inseguridad jurídica y minimizar los altos costos que en la actualidad se encuentran asociados a la sustanciación de los procedimientos sobre cuotas antidumping y compensatorias. De hecho, las investigaciones prolongadas, pueden tener efectos comparables a la imposición de una barrera no arancelaria, en tanto que la demora en las mismas, puede producir un efecto negativo en la economía del país importador, al mitigar las ventajas competitivas asociadas con un comercio más libre.

Respecto al argumento de las Reclamantes en el sentido de que operó la negativa ficta contenida en el artículo 37 del CFF, ¹³² este Panel sostiene que la negativa ficta en el derecho positivo mexicano, se ha considerado como una ficción jurídica, creada por el legislador en virtud de la cual si una instancia o petición instaurada por un particular ante una autoridad fiscal o administrativa no es resuelta en un plazo de tres meses, ésta se entenderá que lo fue en sentido negativo, dejando al particular en aptitud de hacer valer el medio de impugnación que considere pertinente, o bien, esperar a que se dicte una resolución expresa. En el presente caso, las Reclamantes no presentaron petición ni promovieron instancia alguna ante la Autoridad Investigadora por lo que no están legitimadas a reclamar el sentido negativo que se le pudo dar a una petición que nunca presentaron. En todo caso, las legitimadas para invocar el artículo 37 del CFF serían las empresas solicitantes (Denunciantes) que fueron las únicas que presentaron sus peticiones ante la Autoridad Investigadora. En el supuesto, sin conceder, que las Reclamantes hubiesen presentado su instancia ante la autoridad, es evidente que no hicieron valer medio de impugnación alguno y optaron por esperar a que la autoridad dictara las Resoluciones Preliminar y Definitiva, por lo que en ningún caso se configura la negativa ficta. ¹³³

Finalmente, respecto al planteamiento de las Reclamantes en el sentido de que al emitir en forma extemporánea sus Resoluciones, la autoridad investigadora quedó sujeta a diversas disposiciones del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal, ¹³⁴ este Panel concluye que no ha lugar a pronunciarse sobre el mismo porque en estricto rigor jurídico no se trata de un alegato de hecho o de derecho que le competa estudiar, siendo conveniente precisar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 de la Constitución, la imposición de penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial, en tanto que la investigación y persecución de los delitos incumbe en forma exclusiva al Ministerio Público.

VI. DAÑO

El análisis realizado por SECOFI sobre el daño atribuible a las importaciones de placa en rollo procedentes de Canadá, se basó en el supuesto de que todas estas importaciones, con la excepción de las enviadas por ALGOMA a AHMSA, fueron hechas en condiciones de dumping ¹³⁵ y, al acumularse con las importaciones de otros países, se determinó que habían causado daño a los productores nacionales. Es importante resaltar que esta investigación se ocupó del daño real provocado por las importaciones durante el periodo investigado, esto es, el año de 1992, y no de la amenaza de daño. ¹³⁶

Al emitir su resolución, SECOFI actuó conforme a lo que consideró fue la mejor información disponible. Se adoptó este método, dado que las Reclamantes ALGOMA, STELCO y DOFASCO no respondieron a los cuestionarios, ni proporcionaron información alguna que fuera relevante. Además, tampoco se tomó en cuenta la información suministrada por TITAN. SECOFI decidió que el margen aplicable a esta "compañía comercializadora" debería ser el mismo que el estimado para el productor de los bienes. ¹³⁷ De hecho, la información utilizada para apoyar la decisión sobre discriminación de precios en contra de los productores canadienses fue obtenida de los productores nacionales. ¹³⁸

El Panel coincide con la postura de SECOFI, en el sentido de que la devaluación del peso y la coyuntura económica que prevaleció después de 1992 no son relevantes para la decisión sobre daño en este caso. De acuerdo con la ley, SECOFI puede decidir discrecionalmente en cualquier caso particular si los hechos justifican sólo una resolución de daño o si también debe incluir la "amenaza de daño". Como se dijo anteriormente, en este caso la decisión se refirió al daño real y no a la amenaza de daño y, como tal, la evaluación del daño provocado por las importaciones en condiciones de dumping debe limitarse al período de investigación, esto es, 1992.

En los párrafos 509 y 510 de la Resolución Definitiva, se señala que más del 50% de las importaciones de placa en rollo procedentes de Canadá, fueron compradas por empresas que eran clientes directos de los productores nacionales. Con base en esta información y en un examen de la clasificación arancelaria aplicada a los bienes importados, SECOFI llegó a la conclusión de que el producto importado era similar al nacional y que había sido comercializado a través de los mismos canales de distribución. Adicionalmente, en el párrafo 533, se establece que durante 10 meses de 1992 las importaciones de Canadá se incrementaron 13%, alcanzando 14% del total de importaciones y 4% del consumo interno aparente. En consecuencia, SECOFI, de conformidad con el artículo 67 del RLCE, determinó que las importaciones de origen canadiense fueron significativas durante este período y que debían acumularse con las importaciones de productos similares procedentes de Brasil, Estados Unidos y Venezuela para los efectos de la evaluación del daño. ¹³⁹

El Panel hace notar que la LCE y su Reglamento disponen que una decisión sobre daño debe fundarse en el análisis del impacto de una variedad de factores en la producción nacional, y en este marco, el requisito más importante es que la Autoridad Investigadora evalúe todos los factores relevantes. Como resultado de su análisis, SECOFI concluyó que las importaciones originarias de los cuatro países antes mencionados causaron daño a la producción nacional de placa en rollo, debido al considerable crecimiento de las importaciones bajo condiciones de discriminación de precios, tanto en términos absolutos como relativos, y a que los precios de importación fueron sustancialmente más bajos que los precios internos, lo que, por su parte, causó una disminución en el nivel de estos precios, la pérdida de clientes y de participación en el mercado de la industria nacional, con efectos adversos sobre la producción, los ingresos, las utilidades y los inventarios de los productores nacionales durante el período investigado. ¹⁴⁰

En relación con lo anterior, el Panel quiso aclarar durante la Audiencia Pública varios puntos relacionados con los datos estadísticos sobre las importaciones provenientes de Canadá durante el período investigado. En vista de que las estadísticas son incompletas, el Panel emprendió un examen cuidadoso de la información estadística contenida en el Expediente Administrativo, y con base en el mismo, ha llegado a las siguientes conclusiones:

a.no existe información en el Expediente Administrativo que indique que ALGOMA; STELCO y DOFASCO exportaron en forma directa placa en rollo a México durante 1992.

b. el Sistema de Información Comercial muestra que las importaciones de placa en rollo provenientes de Canadá en 1992, ascendieron a la cantidad aproximada de 14400 toneladas, de las cuales 711 fueron compradas por AHMSA de la empresa ALGOMA.

c. un examen de las facturas contenidas en el Expediente Administrativo relativas a los embarques de TITAN a México durante 1992, revelan una sorprendente coincidencia entre los volúmenes de estos embarques a México y los que SECOFI atribuye a Canadá en conjunto. De hecho, con base en el Expediente Administrativo, el Panel ha llegado a la conclusión de que el volumen total de las importaciones que SECOFI atribuye a Canadá sólo pudieron haber sido exportadas por TITAN y no por otros proveedores canadienses.

d. algunas de las facturas de TITAN indican claramente que algunos de sus productos exportados fueron de "segunda" más que de "primera" calidad.

En este sentido, es importante destacar que una determinación de dumping y de daño sólo puede hacerse en contra de productos que, de hecho, se vendan en condiciones de discriminación de precios. Al apreciar esta relación causal fundamental, las autoridades no pueden tomar en cuenta el resto de las importaciones. Así, los márgenes de discriminación de precios de que se trate y el volumen de las importaciones en condiciones de discriminación de precios, están inextricablemente ligados en toda determinación sobre daño. En el presente caso, SECOFI reconoció su error al no establecer un margen de discriminación de precios para TITAN en la Resolución Definitiva. Cualquier margen que se establezca para esta empresa deberá estar fundado en el Expediente Administrativo y, en este momento, el Panel no tiene manera de saber si alguna o todas las exportaciones de TITAN fueron, de hecho, realizadas en condiciones de discriminación de precios. Algunos de estos productos pudieron no haberlo sido, otros podrán tener un margen de minimis, y otros más pueden requerir un trato diferenciado por tratarse de productos de segunda calidad. Por implicación, también es probable que haya sido erróneo el volumen de productos en condiciones de discriminación de precios provenientes de TITAN que SECOFI tomó en cuenta en sus resoluciones relativas a la acumulación, a la conclusión de que las importaciones de Canadá fueron significativas, y a la determinación de daño per se.

Esta situación se complica aún más por el hecho de que la revisión del Expediente Administrativo por el Panel, confirma que los productos objeto de la investigación provenientes de Canadá fueron enviados únicamente por TITAN durante 1992. El representante de la Autoridad Investigadora sugirió que otros productores canadienses también exportaron productos a México durante el período de la investigación ¹⁴¹ y que, en consecuencia, se fijó un margen general para Canadá de 31.08%. En virtud de que solamente están implicadas las exportaciones de TITAN y debido a que SECOFI no calculó volúmenes y valores adecuados para esta empresa, este Panel considera que también deben ponerse en duda todos los cálculos con relación a las importaciones de placa en rollo provenientes de Canadá.

En tales circunstancias, este Panel considera que una decisión de la Autoridad Investigadora relativa a un nuevo margen de discriminación de precios para TITAN, debe indicar claramente el volumen preciso de las exportaciones de esta empresa que se hayan realizado en condiciones de discriminación de precios durante 1992, el volumen de productos de segunda de que se trate y los márgenes de dumping aplicables a ambos, en su caso. Una vez resuelto esto, SECOFI deberá proceder a incorporar estos nuevos datos en su determinación de si las importaciones en condiciones de discriminación de precios continúan siendo "significativas" y si su acumulación a las importaciones provenientes de otros países sigue siendo apropiada para efectos de la determinación del daño. Adicionalmente, en virtud de que TITAN fue el único proveedor de los productos en cuestión a México durante 1992 y de que deberá hacerse un nuevo cálculo de su margen de dumping, este Panel sostiene que debe reconsiderarse la necesidad de una determinación general aplicable a todo Canadá, así como el margen de discriminación de precios adecuado a otros exportadores canadienses.

De lo anterior se desprende que, en opinión del Panel, todos los aspectos del daño durante el período investigado están sujetos a cuestionamiento, en vista de que la Autoridad Investigadora solicitó la devolución para determinar un margen específico para TITAN.

1. La Solicitud de Devolución por Parte de la Autoridad Investigadora

Sobre el particular, el Panel considera importante hacer notar lo siguiente:

a. En su Resolución Definitiva del 19 de diciembre de 1995, la Autoridad Investigadora declinó establecer un margen específico de discriminación para la reclamante TITAN, argumentando que dicha empresa desempeñaba un papel similar al del departamento de ventas de uno de los productores de los bienes en cuestión.

b. TITAN y cada una de las otras tres Reclamantes (ALGOMA, DOFASCO y STELCO), presentaron oportunamente el 28 de diciembre de 1995, una reclamación conforme a las Reglas 35 y 39 de las Reglas de Procedimiento, alegando errores de hecho y de derecho cometidos por la Autoridad Investigadora al no establecer un margen específico de discriminación de precios para TITAN.

c. Las Reclamantes presentaron en tiempo, el 28 de mayo de 1996, un memorial conjunto con los fundamentos y argumentos que apoyan los alegatos contenidos en sus reclamaciones; en dicho memorial la relación entre TITAN y DOFASCO se describió en los siguientes términos:

"IV. RELACIÓN ENTRE DOFASCO Y TITAN

La Autoridad Investigadora apreció los hechos en forma equivocada. Desde la contestación a la Resolución de Inicio presentada el 11 de enero de 1994, TITAN probó que era una empresa constituida en los Estados Unidos de América y que era independiente a DOFASCO. Por lo mismo, TITAN contestó en tiempo y forma el formulario y argumentó (y probó) que el principio de valor reconstruido que las Denunciantes solicitaron aplicar no era procedente, ya que en los términos del artículo 32 de la Ley, todas las operaciones de TITAN se realizaron para "permitir cubrir el costo de producción y los gastos generales incurridos en el curso de las operaciones comerciales normales". Con base en lo anterior, el valor normal de las operaciones de TITAN, debió ser determinado con base en el segundo párrafo del artículo 31 de la Ley, según lo solicitó TITAN en su contestación a la Resolución de Inicio". ¹⁴²

d. La Autoridad Investigadora, en su Memorial de contestación que presentó oportunamente el 26 de julio de 1996, aceptó su error de no haber determinado un margen de discriminación de precios específico para TITAN, y señaló:

"Después de un detallado análisis de la Resolución Definitiva, la Autoridad Investigadora ha constatado que erró al no haberle determinado un margen de dumping específico a The Titan Industrial Corporation con base en la información que obra en el Expediente Administrativo. (énfasis añadido)

Por lo anterior, la Autoridad Investigadora solicita a este H. Panel la devolución de la Resolución Definitiva, ordenando que con fundamento en el Artículo 1904 párrafo 8 del Capítulo XIX del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, [...] se devuelva la Resolución Definitiva para que se proceda al análisis de la información proporcionada que obra en el Expediente Administrativo, y en su caso, al cálculo de un margen individual de discriminación de precios para esta empresa". ¹⁴³

e.SECOFI también solicitó lo siguiente en las conclusiones de su Memorial

QUINTO. -- Devolver la Resolución Definitiva materia de la presente revisión a esta Autoridad Investigadora, con el fin de que se proceda a la valoración de la información y pruebas que obran en el Expediente Administrativo y en su caso, se determine un margen de dumping específico para la empresa reclamante The Titan Industrial Corporation.

SEXTO. -- Con fundamento en lo dispuesto por el Artículo 1904 párrafo 8 del Tratado de Libre Comercio, se confirme en todos los demás puntos de hecho y de derecho, la Resolución Definitiva de las importaciones de placa en rollo originarias y procedentes de Canadá [...]". ¹⁴⁴

Como puede verse, el Expediente Administrativo se define de manera amplia para incluir documentos u otra información del dominio público (i.e. no confidenciales), documentos u otra información de carácter privado (confidenciales) y documentos u otra información de carácter exclusivo (privilegiados) y de otras fuentes de las que las Reclamantes no tengan conocimiento.

VII. ORDEN DEL PANEL

1. Respecto a TITAN

en su nueva Resolución Definitiva, la Autoridad Investigadora deberá:

A. Determinar, únicamente con base en la información contenida en el Expediente Administrativo, si TITAN fue el único exportador de placa en rollo canadiense a México en 1992;

B. Establecer definitivamente el volumen de exportaciones de placa en rollo atribuible a TITAN durante 1992, indicando la proporción, en su caso, de productos de calidad de segunda;

C. Evaluar, con base en el análisis resultante de los incisos A) y B), si el total de las importaciones provenientes de TITAN fueron significativas para efectos de la acumulación, de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 67 del RLCE;

D. Evaluar, con base en los resultados de lo anterior y del Expediente Administrativo, incluida cualquier consideración sobre acumulación, el daño que hayan sufrido los productores en México por las exportaciones canadienses de TITAN en 1992;

y

E. Fundamentar las conclusiones con respecto a los puntos A) al D), identificando las partes relevantes del Expediente Administrativo y señalando las pruebas en se apoyen.

En concordancia con la solicitud de la Autoridad Investigadora en su Memorial del 26 de Julio de 1996, el Panel devuelve la Resolución Definitiva para permitir a la Autoridad Investigadora evaluar la información y las pruebas en el Expediente Administrativo y, tomando en cuenta los resultados del examen de los puntos A) al E) anteriores, establecer, en su caso, un margen de discriminación de precios específico respecto a las importaciones provenientes de TITAN.

2. Respecto a otros exportadores canadienses

Como se indicó arriba, exceptuando el envío de acero de placa en rollo de ALGOMA a AHMSA, el Panel no encontró pruebas en el Expediente Administrativo de que haya habido exportaciones de placa en rollo por parte de estos u otros productores a México durante 1992. Todas las pruebas indican que TITAN fue el único proveedor de estos productos a México durante el periodo investigado. En consecuencia, el Panel ordena que se reconsidere el margen de discriminación de precios para todos los productores canadienses.

3. Respecto a las reclamantes