EN MATERIA DE:

Las importaciones de productos
de Placa de Acero en Hoja Originarios
y Procedentes de los Estados Unidos de América
(continuación)

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I. Competencia de las autoridades administrativas durante el periodo del 24 de diciembre de 1992 al 1 de abril de 1993

II. Competencia de las autoridades que dictaron las órdenes de visitas de verificación y que participaron en las mismas

III. Alegatos respecto a omisiones formales y técnicas durante las visitas de verificación

IV. Controversias con respecto a la determinación de dumping por parte de SECOFI

V. Controversias con respecto a la determinación de daño por parte de SECOFI

VI. Orden del Panel

VOTO PARTICULAR DE LOS PANELISTAS
JOHN BARTON Y GUSTAVO VEGA CÁNOVAS

Los panelistas John H. Barton y Gustavo Vega Cánovas coincidimos con la mayoría del Panel en que la resolución objeto de la revisión de este Panel debe ser devuelta a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI), de acuerdo con el Artículo 1904, fracción octava del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Sin embargo nuestra devolución se apoya en razones diversas. Consideramos que el fundamento de la devolución deben ser las fracciones III y IV, y no la fracción I del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, ¹ disposición a la que remite el Anexo 1911 del TLCAN. Aunque en principio no estamos de acuerdo en que la resolución de SECOFI debe ser nula ab initio por falta de competencia de la autoridad investigadora, sí consideramos que ésta incurrió en otro tipo de errores que deben ser sujetos a corrección. ²

La principal diferencia entre nosotros y la mayoría del Panel es que consideramos que la autoridad que actuó entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993, a saber, la Dirección de Cuotas Compensatorias (DCC) sí tenía prevista su existencia legal al haber sido establecida en el Manual General de Organización de la SECOFI del 19 de septiembre de 1988 y además sí contó con autoridad expresa para llevar a cabo los actos que realizó en dicho periodo, en virtud de la existencia de un Acuerdo Delegatorio de Facultades que había expedido el Secretario de Comercio el 12 de septiembre de 1985, el cual expresamente facultaba a las direcciones de área a realizar los actos que dicha Dirección llevó a cabo durante el periodo mencionado. También, en nuestra opinión, la autoridad que emitió las órdenes de visitas de verificación sí contaba con competencia para dictarlas, en virtud de haberle sido delegada por la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales (UPCI), autoridad que fue establecida en el nuevo Reglamento Interior de SECOFI de abril de 1993 y a la cual le fueron otorgadas todas las atribuciones necesarias para investigar, tramitar y concluir investigaciones antidumping. Nosotros, por consiguiente, no hubiéramos declarado ilegal la resolución y dejado sin efectos la misma ab initio, pero la hubiéramos revisado en base a la Fracción II del Articulo 238 del Código Fiscal de la Federación en lo relativo a los alegatos sobre incompetencia de las autoridades y en base a las fracciones III, IV y V del mismo Artículo en lo relativo a los alegatos sobre la determinación hecha por SECOFI del dumping y del daño.

En el presente voto particular exponemos nuestra posición sobre los diversos puntos discutidos por las partes, detallando las razones que nos llevaron a disentir con la mayoría del panel y destacando la relevancia de los aspectos específicos de la resolución que la autoridad hubiera tenido que corregir, de no haber sido ésta declarada nula. En última instancia, nuestro análisis tiene la intención de ser útil tanto a SECOFI como a abogados litigantes, en futuras decisiones sujetas a revisión por paneles en el marco del TLCAN.

I. COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DURANTE
EL PERIODO DEL 24 DE DICIEMBRE DE 1992 AL 1 DE ABRIL DE 1993

1. Las empresas reclamantes alegaron en sus memoriales que los titulares de las dependencias administrativas que tramitaron la investigación antidumping durante el periodo de inicio de la misma, el 24 de diciembre de 1992 hasta el 1 de abril de 1993, a saber, la Dirección General de Prácticas Comerciales Internacionales (DGPCI) y la Dirección de Cuotas Compensatorias (DCC), carecían de existencia legal y, por consiguiente, de competencia para tramitar la investigación. Tanto en su memorial como en la audiencia pública, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) no negó la inexistencia de la DGPCI, pero argumentó que dicha inexistencia era irrelevante en virtud de que el Director de la DCC fue quien llevó a cabo las acciones durante la investigación en el plazo reclamado.

2. La cuestión central a considerar por el panel, entonces, consistió en la determinación del estatus legal de la DCC. Para las empresas reclamantes, la DCC, al igual que la DGPCI, no tenía su existencia legal reconocida en ningún ordenamiento legal vigente en la época de los hechos, a saber, la Ley Reglamentaria del Art. 131 de la Constitución, el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional de 1986 y el Reglamento Interior de la Secofi de 15 de marzo de 1989 y, por consiguiente, era incompetente para tramitar la investigación.

Secofi, por su parte, negó que la DCC no tuviera reconocida su existencia legal y careciera de competencia argumentando que la existencia legal de la DCC provenía de haber sido creada apropiadamente como una dirección de área dependiente de la Dirección General de Servicios al Comercio Exterior (DGSCE), la que a su vez, de acuerdo con el Reglamento Interior de 1989, tenía competencia para "proponer la aplicación y monto de las cuotas compensatorias y cuotas antidumping", mientras que la competencia de la DCC ³ derivaba del Art. 32 del Reglamento Interior de Secofi de 1989, el cual permitía que los directores generales fueran suplidos en sus ausencias temporales por el director de área respectivo.

3. Estamos de acuerdo con la mayoría del panel en cuanto a que para dilucidar el estatus legal de la DCC era importante analizar el ordenamiento legal que en la época de los hechos era el que en el sistema jurídico mexicano constituía la fuente de la competencia de las autoridades que en su conjunto constituyen el Poder Ejecutivo, a saber, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). La LOAPF era el ordenamiento legal que creaba las diversas Secretarías de Estado y distribuía y delimitaba la competencia y atribuciones especificas entre las diferentes unidades administrativas que las integran. Sin embargo, no estamos de acuerdo en que de un análisis de dicha ley se desprendía que para que una autoridad administrativa existiera legalmente y pudiera actuar válidamente ésta debía estar contemplada en el reglamento interior de la Secretaría de Estado en cuestión, al cual se refería el Art. 18 de dicha Ley, y que un manual de organización no constituía el instrumento legal idóneo para dar vida legal a una autoridad subordinada, como una dirección de área.

En efecto, en la LOAPF se establecían diversas fórmulas jurídicas mediante las cuales el Presidente de la República y los Secretarios de Estado podían establecer y atribuir competencias a las autoridades que constituyen la administración pública. Una primera fórmula --y sin duda la más importante-- es la que establecía el Art. 18 de la LOAPF, a saber, el denominado reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, en el cual se debían determinar "las atribuciones de sus unidades administrativas, así como las formas en que sus titulares podrían ser suplidos en sus ausencias".

Sin embargo, la LOAPF también incluía el Art. 14, que establecía lo siguiente:

En otras palabras, la propia ley establecía que además del reglamento interior podían existir otras disposiciones legales que establecieran autoridades a las cuales podría recurrir un Secretario de Estado para el despacho de los asuntos de su competencia. Es claro que estas otras disposiciones legales no eran la Ley Reglamentaria del Art. 131 de la Constitución o su respectivo Reglamento, ya que estas disposiciones no hacen referencia a unidades administrativas especificas que puedan realizar actuaciones particulares en los procesos de investigación antidumping.

En nuestra opinión, era la propia LOAPF la que establecía otras fórmulas jurídicas de establecimiento de autoridades y de asignación de competencia entre las mismas. ⁴ Una especialmente importante es la incluida en el Art. 16 de la LOAPF, que establecía lo siguiente:

Este artículo claramente establecía la facultad de los Secretarios de Estado para adscribir orgánicamente autoridades y delegar sus facultades en autoridades subordinadas en las Secretarías.

Otra fórmula de especial interés para nuestros propósitos es la establecida en el Art. 19 de la LOAPF, que hace referencia a los manuales generales de organización de las Secretarías y que disponía lo siguiente:

Para la mayoría de los miembros del panel este ordenamiento legal no es un instrumento idóneo para el establecimiento de autoridades ya que sólo sirve para informar cómo se encuentra organizada una Secretaría y las funciones de sus unidades, pero no puede ser considerado como un instrumento legal obligatorio para los particulares. En nuestra opinión, no es posible aceptar que el manual de organización sea un simple instrumento para informar cómo se encuentra organizada una Secretaría, ya que su función esencial es desarrollar y complementar la estructura organizacional de una Secretaría que no se encuentra normalmente establecida en los reglamentos interiores de las Secretarías de Estado. Es decir, el manual es el instrumento adecuado para establecer la existencia legal de autoridades de menor rango a las que establece el reglamento interior.

En efecto, de una lectura de los reglamentos interiores de las Secretarías de Estado se deduce que ellos normalmente informan a los particulares de la estructura de una Secretaría a los niveles más altos, a saber, las unidades administrativas dependientes de la Secretaría, las subsecretarías correspondientes, la oficialía mayor y, finalmente, las direcciones generales. En otras palabras, el reglamento interior es un instrumento general que establece la estructura mínima de una Secretaría y casi nunca desciende a los niveles menores de la estructura jerárquica. ⁶ El manual de organización, por el contrario, está previsto como un ordenamiento que sirve para desarrollar e informar acerca de la estructura orgánica de las Secretarías, incluyendo los niveles mínimos, como son las direcciones de área.

La descripción de una Secretaría que debe contener un manual de organización no es una mera duplicación del reglamento interior respectivo, sino que su nivel de profundidad y concreción es mucho mayor y, precisamente por la necesidad de informar a los particulares de las estructuras mínimas de las Secretarías de Estado, se impone en el Art. 19 el requisito de que los manuales se mantengan constantemente actualizados y sean publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Por otra parte, los manuales no atribuyen a las direcciones de área competencias que les sean propias; antes bien, las direcciones de área ejercen la competencia de la dirección general a las que están adscritas, conforme a la repartición de tareas planteadas en el reglamento interior respectivo o en cualquier otro ordenamiento legal que pueda tener efectos legales respecto de terceros.⁷ La dirección de área podrá ejercer dichas funciones mientras exista la dirección general de la que forma parte y para operar no es necesario que aparezca en cada nuevo manual de organización.

En síntesis, el manual de organización informa a los gobernados de:

• La existencia de las direcciones de área, que casi nunca se contienen en los reglamentos interiores;
• Su adscripción orgánica a determinada dirección general;
• Las funciones que desempeñan y el eventual ejercicio subsidiario de facultades procedentes de la dirección general de la que forman parte;
• Al conferírsele publicidad a toda la información que antecede mediante su inserción en el Diario Oficial de la Federación no se persigue otro fin que hacer saber a los particulares la normatividad administrativa vigente, con el consecuente efecto de hacerles oponibles todas las prescripciones previstas en el manual de organización que sean consistentes con las disposiciones de rango superior. ⁸

Una ejecutoria de los Tribunales Colegiados de Circuito que en nuestra opinión corrobora esta interpretación del significado jurídico de los manuales de organización es la siguiente:

Esta ejecutoria claramente estipula que aunque una dirección de área para satisfacer el requisito de la competencia debe contar con atribuciones propias y no sólo con las atribuciones de la Dirección General de la que forma parte, sí puede obtener su existencia legal al ser prevista o en un Reglamento Interior o en un Manual General de Organización publicado en el Diario Oficial de la Federación. De esta tesis se desprende que no es sólo el reglamento interior el instrumento idóneo para dar origen a autoridades de menor rango sino que el Manual de Organización cumple con una función equivalente y por lo tanto no limitada únicamente a la de información como ha sugerido la mayoría del panel. ¿Pero qué decir entonces del segundo requisito de la competencia , a saber el conjunto de atribuciones propio que debía contar la DCC para actuar? Como veremos más adelante, este conjunto de atribuciones sí se encontraban contempladas expresamente respecto de las direcciones de la Secofi en un Acuerdo Delegatorio expedido por el Secretario de Comercio.

4. En virtud de lo anterior, podemos concluir que una forma adicional de establecimiento de autoridades que contemplaba el Art. 14 de la LOAPF era la del manual de organización y que, dado que los manuales de organización de los años de 1986 y 1988 habían previsto a la DCC, ésta sí contaba con existencia legal. No obstante, conviene reconocer que las empresas reclamantes y la mayoría del panel presentaron un segundo argumento para negar la existencia jurídica de la DCC, a saber, que aunque pudiera admitirse que el mencionado manual dio existencia legal a la DCC, el nuevo Manual de Organización de Secofi del 5 de junio de 1989 abrogó expresamente el de 1988, y el nuevo no hizo ninguna referencia a la DCC, por lo que no podía admitirse que la DCC tuviera existencia legal. ⁹

La pregunta que cabe hacerse a este respecto es si la abrogación del Manual General de Secofi del año de 1988 efectivamente debe considerarse como la desaparición legal de la DCC. En nuestra opinión, no cabe aceptar esta conclusión en virtud de que la DCC no tenía existencia legal independiente sino que formaba parte constitutiva de la Dirección General de Servicios al Comercio Exterior (DGSCE), cuya existencia venía desde antes de la promulgación del nuevo Reglamento Interior de Secofi y el nuevo Manual de 1989 y al ser incluida en los nuevos ordenamientos continuó existiendo y teniendo competencia para tramitar investigaciones antidumping. La DCC, como parte integrante de la DGSCE desde 1986 no pudo por consiguiente haber desaparecido por la abrogación del manual de 1988. A continuación se exponen los hechos y fundamentos legales que dan sustento a la conclusión anterior.

A) A raíz de la publicación de la Ley Reglamentaria del Art. 131 y del Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, el Presidente de la República dictó un decreto el 12 de febrero de 1986 mediante el cual se modificó el Reglamento Interior de la SECOFI de 20 de agosto de 1985, y creó la Dirección General de Servicios al Comercio Exterior (DGSCE), atribuyéndole, en el Art. 17, Fracc. XIV, la función de:

B) El 20 de octubre de 1986, la SECOFI expidió un nuevo Manual de Organización, en el que se hizo una reestructuración global de la Secretaría a fin de adecuar sus funciones a los cambios en estrategia de desarrollo que empezó a implantarse en el país desde el año anterior. En particular, a partir de las instrucciones giradas por el Ejecutivo el 22 de julio de 1985, tendientes a reducir las estructuras de la Administración Pública, se revisó y analizó la organización y funcionamiento de la SECOFI, simplificando considerablemente su estructura orgánica; se eliminaron las Subsecretarías de Planeación Industrial y Comercial y la de Regulación y Abasto, así como nueve direcciones generales, con los consiguientes órganos que las integraban. ¹¹

Una de las características más sobresalientes de este Manual de Organización es que se hizo una especificación detallada de las funciones de todas las unidades administrativas en que se integró la Secretaría, luego del proceso de reducción. Asimismo, el Manual incluyó un organigrama claro de las distintas direcciones de área, subdirecciones y demás departamentos en que se dividirían las mismas. Una de las direcciones que permaneció después del proceso de reducción fue la Dirección General de Servicios al Comercio Exterior (DGSCE), a la cual se le ratificó la función descrita en la fracción XIV del Art. 17, del decreto arriba mencionado. ¹² Igualmente, dicho Manual incluyó un organigrama en el que se expresó que la DGSCE se dividiría en cuatro direcciones de área, una de las cuales sería la Dirección de Cuotas Compensatorias y Sector Público, que a su vez se dividiría en tres subdirecciones y ocho departamentos. ¹³

C) El 19 de septiembre de 1988, la SECOFI expidió un nuevo Manual de Organización en el que se profundizó el proceso global de reestructuración global del sector público y por ende de la SECOFI. Con motivo de la firma del Pacto de Solidaridad Económica por parte del Gobierno Federal y los representantes de los sectores público y privado se establecieron diversos compromisos para hacer frente al creciente proceso inflacionario del país y para recuperar la senda del crecimiento económico. En lo referente a los compromisos adquiridos por el Gobierno Federal gran parte de éstos se centraron en la política de gasto público, lo cual implicó una profundización de las acciones de racionalidad que se habían venido adoptando para controlar el crecimiento estructural de la Administración Pública. Para instrumentar sus compromisos, el Ejecutivo Federal expidió el Acuerdo de Austeridad para las dependencias y entidades de la Administración Pública el cual significó para la SECOFI la cancelación de 56 órganos que en su conjunto significaron el 5.08% de la estructura orgánica básica y no básica de la dependencia. ¹⁴

El Manual de 1988 al igual que el de 1986 también hizo una especificación detallada de las funciones de todas las unidades administrativas que permanecieron luego del proceso drástico de reducción, incluyéndose un organigrama claro y detallado de todas las direcciones de área, subdirecciones y demás departamentos en que se organizaron las mismas. ¹⁵ La DGSCE volvió a incluirse en el Manual sufriendo una reducción ya que en lugar de cuatro direcciones solamente se integraron tres, una de las cuales se le denominó Dirección de Cuotas Compensatorias a la que a su vez se la subdividió en tres subdirecciones y nueve departamentos. ¹⁶

D) Al iniciarse la administración 1988-1994, la Secofi decidió publicar un nuevo Manual General de Organización. Uno de los propósitos fundamentales del nuevo manual fue redefinir los objetivos de la dependencia a fin de "fortalecer su papel promotor en el comercio interior y exterior, la industria y la inversión extranjera, procurando la eliminación de aquellos factores que limitan su pleno desarrollo". ¹⁷ A fin de alcanzar este objetivo, mediante el Manual se llevó a cabo una reestructuración orgánico-funcional de la Secretaría, a través de la cual se unificaron las Subsecretarías de Fomento Industrial y de Regulación de Inversiones Extranjeras y Transferencia de Tecnología, dando origen a la Subsecretaría de Industria e Inversión Extranjera. Se unieron también las Direcciones Generales de Estadística Sectorial e Informática y de Análisis Económico, adscritas en el área del Secretario, quedando en su lugar la Dirección General de Planeación e Informática, y se adscribieron otras direcciones generales a la Oficialía Mayor.

Sin embargo, pese a esta reestructuración, la DGSCE se mantuvo adscrita a la Subsecretaría de Comercio Exterior, junto con las otras tres direcciones generales que formaban parte de la misma, a saber, la Dirección General de Asuntos Fronterizos, la Dirección General de Asuntos Comerciales Internacionales y la Dirección General de Política de Comercio Exterior. Una de las características más notables de este manual es, sin embargo, que ya no incluyó un organigrama de cada una de las direcciones generales, sino exclusivamente uno de toda la Secretaría, en su conjunto, describiéndose su estructura orgánica a tres niveles: el del Secretario, los Subsecretarios y las Direcciones Generales. En otras palabras, contrariamente a la práctica normal, el Manual de 1989 se mantuvo al mismo nivel de generalidad que tenía el Reglamento Interior de Secofi del mismo año. ¿Resultaba entonces el manual de organización una simple duplicación del Reglamento Interior? ¿Qué sentido tenía entonces emitir un nuevo manual que no describía la estructura orgánica a todos los niveles de la Secofi?

En nuestra opinión, lo más pertinente y lógico es suponer que el Manual de Organización de 1989 se emitió para informar de la desaparición de dos subsecretarías y la creación de una nueva, la fusión de algunas direcciones generales y su adscripción a otras instancias de la Secretaría, y finalmente, para corroborar la permanencia de otras subsecretarías y sus respectivas direcciones generales, como es el caso de la Subsecretaría de Comercio Exterior y las cuatro direcciones generales que la integraban, como fue el caso de la DGSCE. Sin embargo, como ya se comentó, en el Manual no se hizo mención de las direcciones de área dependientes de las distintas direcciones generales. ¹⁸ Con todo, si uno de los objetivos básicos de la reestructuración era fortalecer el papel de la Secofi como promotora en el comercio interior y exterior, la industria y la inversión extranjera, procurando la eliminación de aquellos factores que limitaban su pleno desarrollo, no tiene sentido suponer que el Manual de 1989 implicó una desaparición legal de todas las direcciones de área de la Secretaría, incluidas las tres direcciones de área y los 9 departamentos que integraban a la DGSCE, cuyo objetivo principal era apoyarla en sus funciones. Cabe recordar que es un principio jurídico universalmente reconocido que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. No es posible suponer que el Manual de Organización de 1989 corroboró la existencia de la DGSCE con sus respectivas funciones y al mismo tiempo abrogó las direcciones de área que la integraban, las cuales resultan vitales para su funcionamiento.

En atención a las consideraciones que anteceden se puede concluir que la DGSCE tuvo una existencia continua e ininterrumpida desde el momento de su creación por el decreto presidencial de 1986 y continuó operando hasta su abrogación por el nuevo Reglamento Interior y Manual respectivo del año de 1993. La DCC, como una parte integrante de la misma, también mantuvo su existencia en términos presupuestales y de actuación como puede demostrarse del nombramiento que recibió el Sr. Velázquez Elizarrarás como director de la misma, de fecha 10 de enero de 1990, y según consta como un anexo en los memoriales de la autoridad investigadora.

Esta interpretación de los efectos de la abrogación del Manual de 1988, en nuestra opinión, se ajusta a los principios y reglas generales de interpretación jurídica expresamente reconocidos por los tribunales mexicanos, el más importante de los cuales es aquel que exige que cuando existen dos posibles criterios de interpretación que sean contradictorios debe prevalecer el que cause menor incertidumbre jurídica. Aceptar que la abrogación decretada por el Manual de 1989 implicó la desaparición legal de la DCC sería tanto como aceptar que mediante ese acto se abrogaron todas las direcciones de área de la Secofi, y ninguna entonces hubiera tenido capacidad legal de actuar para cumplir con las funciones para las que fueron creadas. ¹⁹

Este principio de interpretación se liga con otro también muy importante que establece que el tribunal al interpretar debe asumir que todas las disposiciones legales conforman un sistema jurídico y que por lo tanto todas deben tener efectos. Es decir, no se debe suponer que existen normas u ordenamientos estériles, sino que todas las normas del sistema cumplen una función deseada y además esa función debe estar en armonía con el resto del sistema, de manera que la interpretación debe buscar la integración de la norma dentro de un todo, el cual tiene sentido lógico. ²⁰

Aceptar que el manual nuevo desapareció parte de la estructura de la Secofi, sería tanto como admitir que todas las disposiciones (incluso las de mayor jerarquía) que se referían a las direcciones de área, jefaturas de departamentos, etc., quedaron sin efecto, como son los acuerdos de delegación de facultades, los acuerdos de adscripción orgánica e incluso la LOAPF, no sería aplicable para la Secofi. Todas esas disposiciones se referían a dichas entidades y hubieran carecido de toda eficacia y sentido si regularan algo que no existe.

El criterio alternativo que proponemos no tiene estos efectos, sino que permite suponer que el nuevo manual hizo algunos cambios de manera expresa y que lo que subsistió lo hizo en los términos en los que estaba el manual anterior. Este criterio ofrece varias ventajas: (i) el principio de eficacia y de armonía en el sistema jurídico no se vería menoscabado; (ii) nos permite suponer que no había contradicciones en el sistema jurídico, y no desaparecieron entidades que estaban sujetas a otras regulaciones que asumían su existencia; (iii) cumple con la regla de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal y de que las interpretaciones que no se ajustan a la realidad deben evitarse.

En síntesis, es posible sostener válidamente que durante el periodo de tiempo en que ocurrieron los hechos reclamados, a saber, entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993, existía la DCC como una dirección adscrita a la DGSCE.

5. Sin embargo, aún queda por resolver una segunda cuestión que debe dilucidarse en relación al primer alegato de las reclamantes, a saber, si el Sr. Velázquez Elizarrarás en su calidad de titular de la DCC tenía la competencia para suscribir los actos administrativos durante el procedimiento. Mencionamos antes que aunque un manual de organización sea un instrumento adecuado para establecer la existencia legal de direcciones de área, existen precedentes que sugieren que no basta con que en un reglamento interior se establezcan las atribuciones de la dirección general de la que forma parte, sino que la dirección de área también debe contar con un conjunto de atribuciones expresas (ámbito competencial) que le permita actuaciones específicas.

La autoridad investigadora en su memorial argumentó que el Sr. Velázquez E. podía hacerlo en suplencia del Director General de la DGSCE. En nuestra opinión, si bien es cierto que de acuerdo con el Art. 32 del Reglamento Interior de la Secofi de 1989, el Director de la DCC podía suplir en línea jerárquica directa al Director General de Servicios al Comercio Exterior, no se puede pasar por alto el hecho de que en los oficios, notificaciones y acuerdos suscritos por el Lic. Miguel Ángel Velázquez Elizarrarás nunca se consignaron las siglas “P.A.”, las cuales, de acuerdo con dicho artículo, deben aparecer cuando un funcionario actúa en ausencia de un superior jerárquico, además de que no es creíble que el director general de la DGSCE estuviera ausente por un periodo de más de cuatro meses. Debido a lo anterior, no es posible aceptar el alegato de la autoridad investigadora de que su actuación fue en suplencia del titular.

¿Resultó, por consiguiente, el mencionado funcionario incompetente para emitir los actos referidos?

En nuestra opinión, si bien no era posible aceptar el argumento de la autoridad, es importante reconocer que durante el periodo de actuación de la DCC se encontraba en vigor un acuerdo delegatorio de facultades dictado por el Secretario de Comercio de Fomento Industrial, el cual sí le concedía la competencia para llevar a cabo los actos que realizó durante el periodo reclamado. ²¹

En efecto, el Acuerdo que Adscribe Unidades Administrativas y Delega Facultades en los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores Generales y otros Subalternos de la Secofi del día 12 de septiembre de 1985 contenía un Art. 6o, que decía:

La validez este acuerdo fue ratificada a su vez por un Acuerdo de Adscripción Orgánica y de Delegación de Facultades, publicado en el Diario Oficial el día 3 de abril de 1989, ²³ el cual en su artículo dos transitorio establecía lo siguiente:

Por otra parte, en virtud de que no existió dentro del Reglamento Interior de la Secofi del 15 de marzo de 1989 y del Acuerdo de Adscripción del 3 de abril de 1989 alguna disposición que se opusiera al Art. 6 del Acuerdo Delegatorio de Facultades del 12 de septiembre de 1985 y dado que dicho Acuerdo siguió en vigor hasta el mes de marzo de 1994, ²⁴ es de reconocerse que la DCC, en su carácter de dirección dependiente de la unidad administrativa competente, a saber la DGSCE, tenía facultades para dictar "órdenes de inspección y visitas domiciliarias; los requerimientos de informes, datos y documentos y, en general, los oficios de trámite relacionados con las actividades que tengan a su cargo", durante el periodo de tiempo en que tuvieron lugar los actos reclamados, a saber, el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993. Y cuando uno revisa las actuaciones de la DCC en el periodo es posible constatar que éstas se apegaron al ámbito competencial que establecía el mencionado Acuerdo.

Con todo, no puede dejar de desconocerse que en todas sus actuaciones la DCC nunca citó el acuerdo delegatorio que le daba la competencia para realizarlas legalmente:

En otras palabras, tal como se establece en esta ejecutoria, una simple cita del acuerdo delegatorio y de su fecha de publicación hubiera sido suficiente para dar plena legalidad al acto. Ahora bien, ¿significaba la falta de cita del ordenamiento que otorgaba competencia la ausencia de la misma y por lo tanto debía el panel declarar la ilegalidad de la resolución en los términos de la fracción I del Art. 238 del Código Fiscal? En nuestra opinión, esta omisión de la autoridad no constituía una carencia de competencia sino una fundamentación indebida de su competencia, por lo que la fracción aplicable para la revisión de la actuación de la autoridad era la fracción II del Art. 238 del Código Fiscal. En este sentido existe la siguiente ejecutoria dictada por los tribunales de Circuito:

6. Queda entonces por establecer los términos en los que en su caso la fracción II del Art. 238 hubiera debido aplicarse respecto del primer alegato de las empresas reclamantes. De conformidad con la fracción II del Art. 238 del Código Fiscal, se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando exista: "Una omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecten las defensas del particular y trasciendan el sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación en su caso".

En otras palabras, el panel hubiera tenido que examinar si en el periodo entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993 las actuaciones de la autoridad omitieron durante la investigación algún requisito formal exigido por la legislación que hubiere afectado las defensas de las empresas reclamantes y trascendido el sentido de la resolución impugnada, incluyendo la ausencia de fundamentación y motivación. A fin de realizar este examen se hubiera tenido que determinar: (i) qué tipo de actuaciones realizó la autoridad investigadora entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993; (ii) cuáles eran los requisitos formales que debía cumplir la autoridad durante la fase de la investigación antidumping en el periodo cuestionado y cuales los intereses legítimos de las empresas reclamantes en la investigación; y, (iii) si alguno de los actos de la autoridad durante esta fase de la investigación infringió los intereses legítimos de las empresas reclamantes de tal modo que las hubiere dejado en estado de indefensión y trascendido el sentido de la resolución.

7. En virtud de lo mencionado en el párrafo que antecede, a continuación se presenta el análisis al que la aplicación de la fracción segunda del artículo 238 del código fiscal obligaba.

A) Tipo de actos realizados por la autoridad investigadora durante el periodo del 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993

Después de hacer una revisión exhaustiva de las actuaciones de la autoridad investigadora en el periodo del 24 de diciembre de 1992 hemos encontrado que la Autoridad Investigadora realizó tres tipos de actuaciones:

a) Acuerdos en que se da acuse de recibo de documentos preparados por las empresas reclamantes (en el que manifiestan interés jurídico) AHMSA y otras personas interesadas, a saber, los documentos del expediente administrativo números, 1, 3, 5, 9, 19, 27, 30, 31, 34, 35, 44, 46, 47, 52, 53, 58, 65, 109, 110, 115, 117, 122 y 126.

b) Notificaciones enviadas a las partes interesadas los días 3 y 8 de febrero de 1993, a saber, los documentos 36-38 en el expediente administrativo. Estas notificaciones constaban de dos partes: una simple notificación de la resolución provisional y un requerimiento de presentar información en base a un cuestionario para cierta fecha (8 de marzo de 1993) so pena de que dicha información no sería tomada en cuenta en la evaluación de la Resolución Provisional si se presentaba después de la fecha límite. Sin embargo, en estas notificaciones también se advertía que si la información requerida se presentaba después de la fecha límite y hasta antes de la conclusión de la Instrucción, ésta sería tomada en cuenta para la evaluación de la Resolución Final. De otra manera, la Resolución Final se basaría en la mejor información disponible.

c) Acuerdos de fecha 3 de marzo de 1993 en que se acusa recibo de petición de extensión de prórroga para presentar documentos solicitados por la autoridad la cual es denegada en virtud de que el plazo otorgado por la autoridad había vencido. En el acuerdo también se ratificaba que los documentos que se presentaran antes del vencimiento del periodo de Instrucción serían tomados en cuenta para la resolución definitiva. Estos acuerdos aparecen en el expediente administrativo con los números 68, 69, 88, y 105 .

¿En qué medida las actuaciones mencionadas arriba cumplieron con los requisitos legales que la autoridad debía observar en la investigación antidumping que se había iniciado? A responder esta cuestión nos abocamos en el siguiente apartado.

B) Requisitos formales que la autoridad investigadora debía observar de acuerdo con la legislación vigente

El proceso de investigación antidumping en México consta de cuatro etapas: A) De la presentación de la denuncia hasta la recepción de conformidad; ²⁵ B) desde la recepción de conformidad hasta la resolución provisional, C) revisión de la resolución provisional; y D) resolución definitiva, a través de los cuales se emiten tres resoluciones distintas que se publican en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

Los actos que se reclaman aquí ocurrieron precisamente al entrar la investigación en su tercera etapa, a saber, a partir del momento que la autoridad investigadora publicó la Resolución Provisional, que por cierto es la que da inicio a la investigación antidumping propiamente dicha en términos del artículo 238 del Código Fiscal.

De acuerdo con las disposiciones legales vigentes en la época, en esta etapa de la investigación la SECOFI debía, conforme lo establecía el Artículo 12 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 Constitucional y los Artículos 15 y 20 del Reglamento contra Prácticas Comerciales Desleales recibir las comparecencias de las personas que pudieran tener un interés jurídico en el resultado de la investigación y admitir información por parte de aquellas que tuvieran dicho interés jurídico. ²⁶ Con esta información la SECOFI debía evaluar los elementos que le sirvieron de base para dictar la Resolución Provisional a fin de confirmarla, modificarla o revocarla.

En resumen, una de las principales obligaciones de la SECOFI en esta fase de la investigación antidumping era admitir las comparecencias de todas aquellas personas que pudieran tener un interés jurídico en la investigación antidumping y una vez que dicho interés se demostrara, darles la oportunidad de participar presentando la información que pudiera resultar útil a la autoridad para revisar la resolución provisional. A fin de determinar si alguno de los actos de la autoridad durante esta fase de la investigación afectó los intereses legítimos de las empresas reclamantes de tal modo que las hubiere dejado en estado de indefensión y trascendido al sentido de la resolución es importante determinar con claridad cuáles eran los intereses legítimos de las empresas reclamantes en esta investigación antidumping.

² Por ello, no nos pronunciamos aquí respecto a si el panel tiene autoridad o no de acuerdo con el Artículo 239 del Código Fiscal de la Federación para declarar la nulidad de la resolución de SECOFI. Tampoco nos pronunciamos en torno a cuestiones relacionadas con esta temática, tales como la pretensión de la mayoría del panel de que el Artículo 238 sólo puede ser uniformemente aplicado junto con el Artículo 239 del Código Fiscal o la existencia de una regla de orden lógico en la aplicación del Artículo 238, ni mucho menos, acerca de cuál deba ser la correcta interpretación de la Fracc. I del Artículo 238. Por consiguiente, cualquier afirmación que los miembros de la mayoría del Panel hicieron al respecto de estos temas no deberá considerarse avalada por nosotros.

³ Secofi funda la existencia de la DCC en el hecho de que haya sido establecida en su Manual General de Organización de 1988, el cual expresamente la contempla como parte integrante de la DGSCE.

⁴ Por ejemplo, los decretos dictados por el Presidente de la República constituyen la fórmula general a través de la cual el Presidente instrumenta las facultades que le concede el Art. 89 constitucional. Así, el reglamento interior es promulgado a través de un decreto presidencial, pero igualmente, de acuerdo con los tribunales, por medio del decreto el Presidente puede: "...desarrollar y detallar los principios generales contenidos en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado y en el Código Fiscal de la Federación [por lo cual éstos le han atribuido] el carácter de una ley desde el punto de vista formal [que] no requiere de la intervención del Congreso para crear órganos secundarios en el Poder Ejecutivo". Véase, COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN FISCAL REGIONAL, DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN FISCAL REGIONAL Y ADMINISTRACIONES FISCALES REGIONALES. CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO PRESIDENCIAL QUE LAS ESTABLECE. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 7A. Volumen: 103-108. Página: 58. PRECEDENTES: Amparo directo 416/77. Socorro Ávila Hernández. 2 de agosto de 1977. Mayoría de votos. Ponente: Jesús Ortega Calderón. Disidente: Guillermo Guzmán Orozco.

⁵ Cabe mencionar que, al igual que en el caso del decreto presidencial, al acuerdo delegatorio de facultades emitido por un Secretario de Estado los tribunales le han reconocido el carácter de un acto materialmente legislativo y por tanto, tal como el decreto y el reglamento interior puede servir para que los Secretarios de Estado adscriban (establezcan) autoridades de menor rango en sus Secretarías y les delegen facultades. Véase, AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. COMPETENCIA DE LAS. PUEDE ESTABLECERSE TAMBIÉN EN UN ACUERDO DELEGATORIO DE FACULTADES. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 7A. Vol.: 103-108. Página: 58. PRECEDENTES: Amparo directo 417/77. Socorro Ávila Hernández. 2 de agosto de 1977. Mayoría de votos. Ponente: Jesús Ortega Calderón. Disidente: Guillermo Guzmán Orozco.

⁶ Esto se puede corroborar de una lectura de los reglamentos interiores de las Secretarías de Estado. Por ejemplo, los Reglamentos Interiores de las Secretarías de Desarrollo Social, del 4 de junio de 1992; de Comunicaciones y Transporte, del 19 de marzo de 1994; de Educación Pública, del 26 de marzo de 1994. En éstos se aprecia que en ellos solamente se menciona la estructura de las Secretarías al nivel de las Subsecretarías, Oficialía Mayor, Unidades Coordinadoras y Direcciones Generales, y en tal caso los órganos desconcentrados, pero nunca las direcciones de área. La única excepción que se encontró es el Reglamento Interior vigente de la Secretaría de Hacienda, en donde sí se describen las direcciones de área de un buen número de las direcciones generales. Véase Reglamento Interior de la Secretaría de Haciend y Crédito Público, DOF Lunes 24 de febrero de 1992, pp. 3-5.

⁷ Otro posible ordenamiento legal sería un acuerdo de adscripción orgánica de autoridades y/o de delegación de facultades dictado por un Secretario de Estado, como en el presente caso, y al cual nos referiremos más adelante.

⁸ Este sentido es reconocido claramente en la siguiente ejecutoria: “Preceptos que Contienen Disposiciones Abstractas y de Observancia General . Para Ser Obligatorios Deben Publicarse en el Organo Oficial Correspondiente”. Instancia Segunda Sala, Fuente Apéndice 1985, Parte III Sección Administrativa, Tesis 394, Pagina 679. En la misma se establece que [para ] que las disposiciones de observancia general ...sean obligatorias, se necesitan dos requisitos: uno, su publicación en el Periódico Oficial y, dos, el transcurso del término que fija la ley para establecer su vigencia”.

⁹ Efectivamente, el Art. 2o transitorio de este último manual establece: "El Manual General de Organización de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 19 de septiembre de 1989, queda abrogado por el presente Manual." Véase, "Manual General de Organización de la Secofi", publicado en el DO el 5 de junio de 1989, p. 41.

¹⁰ Véase "Decreto por el que se modifica el Reglamento Interior de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial", publicado en el DO, miércoles 12 de febrero de 1986, pp. 111-113. Cabe mencionar aquí que la mayoría del panel, por ejemplo, al rastrear el origen de la DGSCE lo encontró en el Reglamento Interior de 1989 y esto la llevó a decidir que, si bien se podía reconocer la existencia de la DGSCE, no necesariamente la de la DCC. Sin embargo, el origen de la DGSCE viene realmente de este decreto y el de la DCC del Manual de organización de la SECOFI de 1986 y, al reconocer lo anterior, tendría que haberse aceptado que la DGSCE y la DCC ya existían anteriormente a 1989 y que el Manual de 1989 lo único que hizo fue ratificar su existencia.

¹¹ Véase "Manual General de Organización de la Secofi", publicado en el DOF del lunes 20 de octubre de 1986 , p. 7.

¹² Véase Ibid. 50 y ss.

¹³ Las otras tres direcciones de área de la DGSCE fueron la Dirección Técnica, la Dirección de Servicios a la Exportación y la Dirección de Análisis y Dictámen, las cuales se integraron a su vez por seis subdirecciones y 23 departamentos Ibid., p. 51.

¹⁴ Váse DOF 4 -I- 88 en donde aparece el el Acuerdo de Austeridad. También el "Manual General de Organización de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial", publicado en el DOF, el día Lunes 19 de septiembre de 1988. pp 6-7

¹⁵ Fue tal el nivel de detalle y de descripción de las funciones de todas las unidades administrativas de la SECOFI, que el manual de 1988 alcanzó una extensión de 97 páginas.

¹⁶ Las tres subdirecciones de la nueva DCC fueron la Subdirección de sistemas, la Subdirección Técnica de Cuotas Compensatorias y la Subdirección de Cuotas Compensatorias. Véase Manual de 1988 p. 52.

¹⁷ Véase Manual General de Organización de la SECOFI publicado en el DOF el 5 de junio de 1989, p. 8.

¹⁸ Y es precisamente el hecho de que el Manual ya no entró a este nivel de detalle lo que llevó a que éste únicamente consistiera de 41 páginas, a diferencia del de 1988, que lo doblaba en extensión.

¹⁹ Véase la ejecutoria “Seguro Social. Notificaciones en el recurso de inconformidad ante él.” Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 6A. Volumen: XIV- Página: 74.

²⁰ Véase la tesis “Veinte días por año. Pago de indemnización por concepto de. Interpretación de los artículos 48, 49, 50, 51 y 52 de la nueva Ley Federal del Trabajo”, la cual sostiente: “Es principio de hermenéutica jurídica que la interpretación de dos o más preceptos legales que correspondan al mismo sistema se lleve a cabo de tal modo que formen un todo armónico, habida cuenta que la interpretación aislada e inconcusa de un solo numeral puede conducir a conclusiones distintas de aquellas que el legislador se propuso.” Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Apéndice 1975. Parte: VI. Tesis: 154. Página: 213. Precedentes: Séptima Época, Sexta Parte: Volumen 48, pág. 55. Amparo directo 1408/72. Gloria Cabrera Bearra. 21 de febrero de 1972. Unanimidad de votos. Ponente: Armando Maldonado Cisneros. Volumen 46, pág. 86. Amparo directo 708/72. María Luisa Ramírez Apresa. 20 de octubre de 1972. Unanimidad de votos. Ponente: Enrique Arizpe Narro. Volumen 46, pág. 86. Amparo directo 727/72. Francisco Escalante Boo. 20 de octubre de 1972. Unanimidad de votos. La publicación no menciona ponente. Volumen 56, pág. 62. Amparo directo 534/73. Ernestina Sosa Beltrán. 9 de agosto de 1973. Unanimidad de votos. Ponente: Ignacio M. Cal y Mayor. Volumen 56, pág. 62. Amparo directo 630/73. Ricardo Pérez Peralta. 22 de agosto de 1973. Unanimidad de votos. Ponente: Armando Maldonado Cisneros.

²¹ La mayoría del panel, al discutir la posible competencia de la DCC para llevar a cabo los actos reclamados, consideró el argumento presentado por la autoridad investigadora en el sentido de que había actuado en ausencia de su superior jerárquico, rechazándolo en base a que la DCC, para actuar válidamente, hubiera necesitado contar con una delegación expresa de facultades por parte de la DGSCE, la cual necesariamente tendría que haberse publicado en el Diario Oficial de la Federación. Sin embargo, la mayoría del panel no consideró que esta delegación podría provenir de un acuerdo delegatorio más amplio, otorgado por el propio titular de la Secretaría, como es el caso del presente Acuerdo Delegatorio. En nuestra opinión, no es posible entender por qué la mayoría del panel ni siquiera consideró en su análisis el presente Acuerdo Delegatorio de 1985.

²² Véase "Acuerdo que adscribe unidades administrativas y delega facultades en los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores Generales y otros subalternos de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial", publicado en el DOF, el día jueves 12 de septiembre de 1985, p. 19.

²³ Véase "Acuerdo por el que se adscriben orgánicamente las unidades administrativas de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial", publicado en el DO, el lunes 3 de abril de 1989, p. 22.

²⁴ El 29 de marzo de 1994 el Secretario de Comercio y Fomento Industrial emitió el “Acuerdo que Adscribe Orgánicamente Unidades Administrativas y Delega Facultades en los Subsecretarios, Oficial Mayor, Jefes de Unidad, Directores Generales y otros Subalternos de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial”, el cual incluyó un Art. 2o transitorio que dice: “Se abroga el Acuerdo que Adscribe Unidades Administrativas y delega facultades en Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores Generales y Subalternos de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 de septiembre de 1985, y sus reformas”. Véase, DO, 29 de marzo de 1994 p. 12. Algunos tribunales han sostenido que la validez de un acuerdo delegatorio deriva del reglamento interior que le dio origen. Aun cuando supusiéramos que el Acuerdo Delegatorio de 1989 derivaba su validez del Reglamento Interior de Secofi de 1989, cabe mencionar que en el nuevo Reglamento Interior de 1993 existe un artículo tres transitorio que establece que “se derogan todas las demás disposiciones que se opongan al presente ordenamiento”. Por otra parte, un análisis de dicho Reglamento de 1993 revelaría que no existía ninguna disposición que se opusiera al Acuerdo Delegatorio de 1989 y, por tanto, éste siguió en vigor hasta que fue derogado por el Acuerdo de marzo de 1994.

²⁵ En esta etapa y en la segunda, se presenta la denuncia ante SECOFI y ésta analiza si cumple con los requisitos legales, si procede, SECOFI acepta oficialmente la denuncia , la analiza , solicita y recaba información , determina la existencia de dumping y si existen elementos suficientes para determinar el daño, dicta resolución provisional, iniciándose la investigación. VÉASE, Eduardo Andere, " Regimenes Antidumping de México y Estados Unidos. Consideraciones para la Negociación del Tratado de Libre Comercio" en Eduardo Andere y Georgina Kessel, México y el Tratado Trilateral de Libre Comercio. Impacto sectorial, México, ITAM-McGraw-Hill 1992, pp. 315-383.

²⁶ Véase el Diario Oficial de la Federación del día 13 de enero de 1986 y el del dia 25 de noviembre de 1986.