Ante: 

Lic. Hernán García-Corral (Presidente)
Sr. William E. Code
Lic. Alejandro Ogarrio Ramírez
Lic. Loretta Ortíz Ahlf
Profesor Leon E. Trakman

Presentes:

Richard S. Gottlieb y Jeffrey Jenkins en representación de Altos Hornos de México, S.A. de C.V.
Lawrence L. Herman y Anne Kim en representación de Stelco Inc.
Ronald C. Cheng and Gregory Somers en representación de Algoma Steel Inc.
Dalton J. Albrecht and Markus Koenen en representación de IPSCO Inc.
John L. Syme and Shelley Rowe en representación del Canadian International Trade Tribunal

I.   Introducción

II.  Antecedentes

III.  Criterios de Revisión

IV.  Orden de Devolución

1. La Orden de Devolución
2. La Impugnación del Reclamante a la IED 
3. Las Decisiones del Panel 

1. Functus Officio / Nueva Decisión Definitiva
2. Orden Independiente y Razonamientos Independientes
3. La Jurisdicción del Panel para la Devolución en Cuanto a la Controversia Independiente 
4. Jurisdicción para Decidir sobre CDA-MEX-99-1904-01 y los Incidentes 

VI.  La Decisión del Panel

1. Errores de Jurisdicción

1. ¿Cometió el Tribunal un error revisable al permitir la presentación o tardía o no presentación de ciertos materiales requeridos? 
2. ¿Cometió el Tribunal un error revisable al no tratar a las importaciones provenientes de México de forma independiente de las importaciones provenientes de otros países? 
   1. ¿Cometió el CIIT un error revisable al no otorgar a AHMSA una decisión y fundamentación por separado? 

   2. ¿Cometió el CIIT un error revisable al acumular a AHMSA? 

   3. ¿Cometió el CIIT un error revisable al no excluir a AHMSA? 

2. Supuestos errores de hecho/supuestos errores de derecho/supuestos errores mixtos de hecho y derecho

1. Mayoría: Miembros del Panel: Code, Trakman y Ogarrio

1. Deferencia al Tribunal 
2. El Criterio Patentemente Irrazonable
3. Errores de Derecho y de Hecho 

1. Tendencia a la Baja de los Precios en la Industria 
2. Aumento en la Diferencia de los Precios 
3. Detalles del Sistema de Entrega 
4. Aumentos Adicionales de importaciones y desplazamientos

5. Erosión y Supresión del Precio

6. Causa

2. Opinión Minoritaria: Miembros del Panel García-Corral y Ortiz

Parte Uno: La decisión del CITT sobre la Determinación de Amenaza de Daño

Parte Dos: Revisión 

1. ¿Cometió el CIIT un error revisable al encontrar una probable supresión y erosión significativa en los precios? 

2. ¿Cometió el CIIT un error revisable al determinar la causa? 

1. Vínculo Suficiente
2. Calidad de la Evidencia
3. Prácticas Anteriores del CIIT

3. ¿Cometió el CIIT un error revisable al no asegurarse que otros factores no relacionados con el dumping formaron parte de la amenaza de daño?

I.  Introducción

Este Panel se estableció de conformidad con el Artículo 1904 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte ("TLCAN"). Esta Revisión mediante Panel, CDA-97-1904-02, se constituyó como respuesta a una Petición para Revisión mediante Panel presentada por el Reclamante ante el Secretariado Canadiense el 28 de noviembre de 1997, de acuerdo con la Regla 34 de las Reglas de Procedimiento para el Artículo 1904 Paneles Binacionales de Revisión del TLCAN. ("Reglas de Procedimiento").

La Reclamación en esta Revisión, fue presentada por el Reclamante Altos Hornos de México, S.A. de C.V. ("AHMSA"), un exportador mexicano de bienes sujetos a la investigación, el 29 de diciembre de 1997. La Reclamación alega varios errores de jurisdicción, de derecho y de hecho con respecto a la Resolución Final (la "Resolución") del Canadian International Trade Tribunal (CIIT, por sus siglas en inglés del Tribunal Canadiense del Comercio Internacional ) emitida el 27 de octubre de 1997 en la Canadian Gazette (Gazeta Canadiense) de conformidad con la sección 43 de la Special Import Measures Act, R.S.C. 1985, Cap. S-15 (“SIMA”, por sus siglas en inglés Ley de Medidas Especiales de Importación). La resolución determinó que ciertos productos de Placa al Carbón Rolada en Caliente, originados en o exportados desde México, la República Popular China, la República de Sudáfrica y la Federación Rusa amenazaban con dañar a la industria nacional.

Los productos sujetos a la Reclamación:

Placa de acero al carbón rolada en caliente de alta resistencia y baja aleación, manufacturada no más allá de rolamiento en caliente, tratada o no al calor, seccionada, en longitudes de 24 pulgadas (+/- 610 mm) a 152 pulgadas (+/- 3,860 mm) inclusive, y un grosor de 0.187 pulgadas (+/- 4.75 mm) a 4 pulgadas (+/- 101.6 mm) inclusive, originadas en o exportadas desde in México, la República Popular China, la República de Sudáfrica y la Federación Rusa, pero excluyendo placa utilizada en la manufactura de tubos y ductos (también conocida como skelp); placa en forma de rollo, placa enrollada que contenga una figura en relieve en la superficie a intervalos regulares (también conocida como placa de piso); y placa producida bajo las especificaciones A515 y A516M/A516 de la ASTM, grado 70, con grosores mayores a 3.125 pulgadas (+/- 79.3 mm).

Las Partes que participan ante el Panel de Revisión incluyen al Reclamante AHMSA, y los participantes, la Autoridad Investigadora (CITT), Stelco Inc., Algoma Steel Inc. e IPSCO Inc. La Audiencia Pública en este caso se llevó a cabo en Ottawa, Canadá los días 18 y 19 de enero de 1999.

Decisión Preliminar

El 19 de mayo de 1999, este Panel emitió una Decisión Preliminar que incluía la decisión del Panel sobre los Criterios de Revisión pertinentes a su revisión así como una devolución parcial respecto a la emisión de una orden por separado bajo la sección 43(1.01) del SIMA. Concretamente, se requirió al Tribunal que "determinara si, bajo la sección 43(1.01) del SIMA, se requería una orden por separado con respecto a México, y si también se requerirían razonamientos independientes".

El CIIT emitió su Informe en Devolución (IED) en 21 de junio de 1999. Admitió que erró con respecto a no haber emitido una resolución por separado para México y corrigió el error emitiendo un Corrigendum a las Resoluciones en la Investigación NQ-97-001. Además determinó que no existía un requisito legislativo o una política razonablemente persuasiva que apoyara la necesidad de dar razonamientos independientes con respecto a bienes provenientes de México.

El Reclamante presentó una Impugnación al IED de acuerdo con la Regla 73 de las Reglas de Procedimiento el 12 de julio de 1999. Junto con la Impugnación, el Reclamante presentó una segunda notificación de Panel de Revisión, alegando que el Corrigendum emitido por el CITT en el IED constiuía una nueva decisión. EL secretariado Canadiense abrió el expediente CDA-MEX-99-1904-01 del Capítulo 19 como respuesta a esa solicitud. El Reclamante elevó un Incidente de acuerdo con la Regla 61 el 15 de julio de 1999 (el "Incidente"), solicitando que los Paneles bajo CDA-97-1904-02 (este Panel) y CDA-MEX-99-1904-01 se acumularan. Las Partes en la Revisión, el Procurador General de Canadá y el Gobierno de México presentaron promociones en respuesta al Incidente.

Conclusion[sic]

Por las razones aquí expuestas, el Panel confirma de manera unánime el IED y desecha la Impugnación, así como ambos incidentes interpuestos por las Partes. Con respecto a la Resolución NQ-97-001, la mayoría confirma las resoluciones del CIIT. La minoría confirma en parte y devolverá en parte con instrucciones.

II.  Antecedentes

El 17 de diciembre de 1996, STELCO presento una denuncia ante el Department of National Revenue alegando dumping (prácticas discriminatorias de comercio) perjudicial de ciertas importaciones de placa de acero al carbón originada en o exportada desde México, China, Polonia, Rusia y Sudáfrica. La denuncia estaba apoyada por otros productores canadienses, específicamente Algoma e IPSCO.

Los importadores del producto bajo investigación son Wirth, Canadian Klockner y Ferrostaal Metals, Ltd. Wirth importa placa de de China, México y Sudáfrica, mientras que Canadian Klockner y Ferrostaal Metals, Ltd. importan placa de Rusia.

El 13 de febrero de 1997, el Deputy Minister of National Revenue (el "Sub Secretario") inició una investigación sobre dumping en contra de productos de los países bajo investigación. La investigación abarcaba productos importados durante el período del 31 de enero hasta diciembre de 1996. Los bienes bajo investigación se definieron como ciertos productos de placa de acero al carbón rolada en caliente, placa de acero originada en o importada desde México, China, Sudáfrica y Rusia. El Sub Secretario específicamente excluyó ciertos productos de acero de los bienes bajo investigación, incluyendo placa en forma de rollo, skelp, y placa producida bajo las especificaciones A515 y A516M/A516 de la ASTM, grado 70, con un grosor mayor a 3.125 pulgadas.

El 7 de abril de 1997, el CIIT emitió una notificación bajo s. 37 del SIMA en la cual determinaba que existía un indicio razonable de que los bienes bajo investigación, exportados, entre otros, por México, causaban daños materiales o amenazaban causar daños materiales a la industria nacional. El Sub Secretario emitió una Resolución Preliminar sobre dumping el 24 de junio de 1997 y una Resolución Definitiva el 25 de septiembre de 1997. La Resolución Definitiva sostuvo que existía dumping por un margen del 26.2% de los bienes importados desde México.

El 27 de junio de 1997, el CIIT emitió una notificación de inicio de investigación para el período del 1ero de enero de 1994 al 31 de marzo de 1997. El 27 de octubre de 1997, el CIIT emitió su Resolución que sostenía que los bienes importados desde los países bajo investigación no estaban causando daños al la industria nacional, pero sí amenazaban con causar daños.

III. Criterios de Revisión

En su Decisión de Devolución, con fecha del 19 de mayo de 1999, este Panel delineó los criterios de revisión que se aplicarían a esta revisión del Panel. La mayoría sostuvo que existía un criterio de corrección a cuestiones de jurisdicción y un criterio de " patente irrazonabilidad " que se debía aplicar a cuestiones de hecho y cuestiones de derecho.¹ La opinión minoritaria concurrente sostuvo que se debía aplicar un criterio de corrección en las cuestiones de jurisdicción y uno de "gran deferencia" a las cuestiones de hecho y las cuestiones de derecho.²

El Panel aplicará estos criterios en su revisión judicial de las controversias aquí analizadas. Por lo tanto, la Decisión se compone de tres elementos diferentes. Primero, el Panel tratará la cuestión en la que existe una decisión unánime no obstante el criterio aplicado. Acto seguido, la Decisión delineará las conclusiones de la mayoría en las cuestiones restantes basadas en el criterio de patente irrazonabilidad. Por último, la Decisión proporcionará los razonamientos de la minoría disidente, devolviendo sobre la base del criterio de gran deferencia.

IV. Informe en Devolución

En respuesta a la Orden de Devolución de este Panel en la Decisión Preliminar, el Tribunal emitió su IED el 21 de junio de 1999. El 12 de julio de 1999, el Reclamante presentó una Impugnación al IED junto con una Segunda Solicitud para Panel de revisión, de acuerdo con la Regla 34 de las Reglas de Procedimiento con respecto a los hechos idénticos en esta cuestión. El Secretariado Canadiense abrió el expediente CDA-MEX-99-1904-01.

El 15 de julio de 1999, el Reclamante presentó un Incidente solicitando la acumulación del Panel de Revisión CDA-97-1904-02 y CDA-MEX-99-1904-01 y la terminación de MEX-99-1904-01 “sobre la base de que ha sido acumulado y transferido al Panel de Revisión actualmente en sesión en CDA-97-1904-02".³ El 22 de julio de 1999, los representantes del CIIT presentaron un escrito declarando que había cumplido con las instrucciones del Panel sobre la Devolución y solicitando que en las cuestiones relacionadas con la Segunda Revisión del Panel fueran escuchadas en esta Revisión de Panel. El 22 de julio de 1999, IPSCO Inc. presentó un escrito objetando el registro de CDA-MEX-99-1904-01 sobre la base de que el IED no era una decisión definitiva de acuerdo con la sub-sección 77.01(1) de SIMA. El 26 de julio de 1999, Stelco presentó una contestación al Incidente así como su propia Notificación de Incidente solicitando la disolución del Segundo Panel de Revisión y la acumulación de los dos Paneles de revisión en la medida necesaria para decidir su Incidente. Algoma presentó promociones declarando que apoyaba la postura de Stelco. Se otorgó permiso para intervenir al Procurador General de Canadá y al Gobierno de México, y cada uno presentaron promociones oponiéndose a la petición de acumular los Paneles.

Este Panel revisó el Informe en Devolución, la Impugnación, el Incidente del Reclamante para unir al segundo Panel de Revisión con este Panel y las promociones presentadas por las Partes en esta cuestión. El IED y la postura del Reclamante son las siguientes:

1. El Informe en Devolución

En el IED, el CIIT, de acuerdo con la sección 77.016 del SIMA, acepta que erró al no emitir una resolución por separado para México. Esto fue corregido al emitir un Corrigendum a la Resolución del 27 de octubre de 1997, en NQ-97-001. El Corrigendum establece en los lugares pertinentes lo siguiente:

De conformidad con la sub-sección 43(1) de la Special Import Measures Act, el Canadian International Trade Tribunal sostiene que el dumping en Canadá de los bienes antes mencionados originados en o exportados desde la República Popular China, la República de Sudáfrica y la Federación Rusa, no ha causado daños materiales a la industria nacional, pero sí amenazan causar daños materiales a la industria nacional.

De acuerdo con la sub-sección 43(1.01) y de acuerdo con la sub-sección 43(1) de la Special Import Measures Act, el Canadian International Trade Tribunal sostiene que el dumping en Canadá de los productos antes mencionados originados en o exportados desde México no han causado daños a la industria nacional, pero sí amenazan causar daños materiales a la industria nacional.⁴

Con respecto a que si el Tribunal debió haber proporcionado una fundamentación por separado con respecto a las importaciones provenientes de México, sostiene que "no existen requisitos legislativos o políticas razonablementes persuasivas que apoyen la necesidad de la emisión de razonamientos por separado con respecto a los bienes provenientes de México".⁵ En primer lugar, declara que, mientras es claro que esa sub-sección 43(1.01) y el párrafo 43(2)(a) del SIMA requieren que el Tribunal emita una orden o una resolución por separado en cuanto se refieran a bienes bajo el TLCAN, la sección 43(2)(b) no impone dicho requisito con respecto a los razonamientos.⁶ En la página 3, el IED destaca que

Si el parlamento hubiera querido imponer un requisito tal, lo pudo haber hecho fácilmente cambiando ligeramente la expresión del párrafo 43(2)(b), para que éste dijera: "una fundamentación por separado para realizar cada orden o una resolución o una fundamentación para realizar cada orden o una resolución". Expresado así, los supuestos requisitos serían sumamente claros. La razón por la cual el párrafo no se expresa de esta manera, desde el punto de vista del Tribunal, es que no existía tal intención.

En segundo lugar, el Tribunal se refiere a la redacción de otras disposiciones, específicamente, el Artículo 802 del TLCAN y la s. 20.01 del Canadian International Trade Tribunal Act, (Ley dek Tribunal Canadiense para el Comercio Internacional) R.S.C. 1985, c. 47 (4^{th Supp.)}, como indicio de que cuando las Partes del TLCAN tenían la intención de crear derechos y obligaciones especiales (tales como la disposición de fundamentación) lo hicieron de manera explícita. En tercer lugar, el Tribunal señala su derecho a acumular bienes de diferentes países, como lo disponen las secciones 42 al 47 del SIMA. Este decide que debido a lo anterior, el proporcionar una fundamentación por separado para una Parte del TLCAN significaría repetir las mismas fundamentaciones proporcionadas a los países no miembros del TLCAN, (por lo tanto, haciéndolos redundantes) o proporcionar un análisis diferente para las Partes del TLCAN. El Tribunal argumenta que este último requisito le impediría la acumulación de bienes y por lo tanto eludiría el propósito de esa medida y también resultaría en la exclusión de los países del TLCAN de las leyes comerciales del Canadá. Al enfrentar estas disputas, el Tribunal vuelve a la cuestión de acumular bienes, la cual fue argumentada en sus promociones ante el Panel.

2. La Impugnación del IED por parte del Reclamante

La impugnación del IED se basa en los siguientes fundamentos. Primero, el Reclamante argumenta que el Tribunal no se apegó a las instrucciones del Panel. El Reclamante alega que el Panel no dio instrucciones al Tribunal para que este último emitiera un Corrigendum de nuevas órdenes y alega que el no seguir al pie de la letra las instrucciones explícitas del Panel es razón para nulificar el IED.

Segundo, alega que el Tribunal era functus officio y erró en materia de jurisdicción y de derecho al emitir un Corrigendum de dos Ordenes nuevas para reemplazar la única Orden anteriormente emitida. Las dos nuevas órdenes eran (1) una nueva orden por separado bajo la s. 43(1.01) con respecto a las importaciones provenientes desde México y (2) una nueva Orden en conjunto bajo la s. 43(1) para los demás países bajo investigación. El Reclamante alega que al hacerlo, el Tribunal implícitamente establece que tiene el derecho de reabrir la orden existente, reconsiderar a México por separado y volver a decidir. Además, señala que el Tribunal se encontraba impedido legalmente en virtud de la prescripción, a realizar dicha nueva orden, ya que la fecha límite para hacerlo había prescrito legalmente hacía 20 meses desde septiembre de 1997.⁷ Para proteger sus derechos, el Reclamante presentó una Segunda Petición para Revisión de Panel con base al Corrigendum considerándola como una decisión nueva y por separado de acuerdo con la sección 77.013(1) del SIMA.

Tercero, el Reclamante se opone a la resolución del Tribunal en la que establece que no existe un requisito para una fundamentación por separado. Declara que las disposiciones del SIMA deben ser leídas, una con la otra, de manera consistente. La sección 43(2)(b) claramente requiere una fundamentación por separado dentro de los 15 días posteriores a la emisión de una orden. Argumenta que la intención del Parlamento era la de otorgar un razonamiento por separado para las partes del TLCAN.

Cuarto, el Reclamante se opone a la jurisdicción de este Panel en esta Revisión de Panel por separar y "devolver" la parte de la Orden de la s. 43(1) que aplica a México a fin de "emitir una nueva orden". La postura del Reclamante es que para que proceda una revisión judicial en esta cuestión debe de existir en la actualidad una orden bajo la sección 43(1.01). El argumento es que ya que una orden de la s. 43(1) no es aplicable a México, tal orden no se puede corregir para México. Por lo tanto, la Revisión debe terminar ya que el Panel no tiene jurisdicción. Esencialmente, carente de dicha jurisdicción, el Panel no puede ordenar al Tribunal a emitir ahora una Orden para México bajo la s. 43(1.01) por primera vez.⁸ Además de estar limitado por la prescripción, el Reclamante alega que la Devolución de una orden bajo la s. 43(1) no permitirá al Tribunal que emita una orden de acuerdo con esa sección ya que debe de ser bajo la s. 43(1.01).

3. Las Decisiones del Panel

Por unanimidad tanto bajo el criterio de irrazonabilidad patente y de gran deferencia, el Panel llega a las siguientes conclusiones con respecto al IED y a la impugnación.

1. Functus Officio / Nueva Decisión Definitiva

El Panel sostiene que la emisión del Corrigendum a la resolución original del Tribunal en el Informe en Devolución, fue consistente con las instrucciones que este Panel proporcionó al Tribunal. Por lo tanto, no era una nueva decisión definitiva que el Panel pudiera nulificar. El Panel reconoce que comisionó al Tribunal con el deber de interpretar y aplicar de una manera razonable el SIMA, incluyendo la sección 42, y que ciertos argumentos presentados por el Tribunal fueron más allá del ámbito de este encargo. Por lo tanto, el Panel para arribar a sus conclusiones, sólo consideró los argumentos relevantes a la cuestión de una orden y fundamentación por separado.

2. Orden Por Separado y Una Fundamentación Por Separado

En la revisión, el CIIT alega haber analizado el acero importado desde México tanto bajo las bases de acumulación como individualmente. Si existía un requisito de un análisis individual, este Panel sostendría que el CIIT no cumplió con lo esperado no obstante sus declaraciones al contrario. Sin embargo, ya que ni el SIMA ni los Reglamentos del SIMA solicitan análisis individuales, el CIIT no necesita realizar un analisis de manera individual.

El SIMA en la s.43.1(1), requiere que el CIIT realice una orden o resolución por separado con respecto a los bienes de un país del TLCAN. Más aún, bajo s. 43(1.2), se requiere que envíe a las Partes una copia de la fundamentación para la emisión de la orden. Sin embargo, el CIIT argumenta, que no se requiere una fundamentación “separada”.

Habiendo considerado los argumentos de las partes y habiendo examinado la ley, este Panel sostiene que la expresión pertinente del SIMA y de los Reglamentos del SIMA está abierta a diferentes interpretaciones. Este Panel determina que aunque hubiera preferido ver una fundamentación por separado para México, aún y cuando no estuvieran basada en un análisis individual, el CIIT no cometió un error revisable. Es decir, este Panel no sustituirá su decisión por la del CIIT cuando la interpretación elegida por el CIIT no es ni patentemente irrazonable ni está por debajo del criterio de gran deferencia en estas circunstancias. Este panel confirma el Informe en Devolución del Tribunal a este respecto.

3. La Jurisdicción del Panel para la Devolución en Relación al[sic] Cuestión por Separado

EL Panel además rechaza el argumento del Reclamante de que el mismo panel carece de jurisdicción para devolver la orden de la s. 43(1). El propósito de una revisión judicial bajo las leyes administrativas de Canadá, y específicamente bajo el TLCAN y la Federal Court Act, es de corregir errores cometidos en primera instancia. Por lo tanto, el Panel puede solicitar al Tribunal que tome las medidas correctivas necesarias. La cuestión ante el Panel es si la Resolución Definitiva del Tribunal, a la que se arribó en NQ-97-001, constituye una resolución y orden consistente con la sección 43(1) del SIMA. Si esa una resolución necesita ser explicada y/o corregida, el Panel puede emitir las instrucciones necesarias para que se lleven al cabo. Esto es exactamente lo que hizo el Panel en la Decisión Preliminar.

4. Jurisdicción para Decidir sobre CDA-MEX-99-1904-01 y los Incidentes

En su Incidente, el Reclamante solicita que la Segunda Solicitud para un Panel de Revisión, CDA-MEX-99-1904-01 se acumule a CDA-97-1904-02, la cuestión actual ante este Panel. En su Incidente, Stelco solicita una Orden que deseche CDA-MEX-99-1904-01 y la acumulación de las dos revisiones mediante panel con el propósito de escuchar sus Incidentes y cuestiones procesales relacionadas. El Panel desechó ambos Incidentes por las siguientes razones

Este panel sostiene que su jurisdicción se encuentra limitada a la revisión de la Resolución Definitiva para la cual fue designado por las Partes involucradas bajo el TLCAN y bajo la sección 77.013(1) del SIMA, específicamente CDA-97-1904-02. Su jurisdicción se deriva de su nombramiento bajo el Artículo 1904 del TLCAN y la Parte I.1 del SIMA. Las Reglas de Procedimiento no le confieren al Panel una jurisdicción sustantiva. Le otorgan, una vez nombrado, autoridad sólo para regular su propio procedimiento en la cuestión ante él. Se reconoce que, un Panel puede ser nombrado para más de una revisión mediante panel, esto sólo puede ocurrir si las Partes involucradas nombran al mismo Panel para esas Revisiones de Panel. Por lo tanto, este Panel no puede ordenar una acumulación de CDA-MEX-99-1904-01, una Revisión de Panel para la cual no fue nombrado.

La regla 63(1) de las Reglas de Procedimiento establece que un Panel puede decidir un incidente en base a los alegatos presentados en relación a ese incidente. En vista de las decisiones anteriores, este Panel rechaza la solicitud de presentación de promociones verbales. Sostiene que carece de jurisdicción para tratar cuestiones relacionadas con CDA-MEX-99-1904-01 y rechaza la petición para la acumulación. El Panel, por lo tanto, resuelve que tampoco puede desechar la CDA-MEX-99-1904-01.