EN MATERIA DE:

Decisión del Panel Binacional
sobre el Informe de Devolución de la Autoridad Investigadora relativo a la
Revisión de la Resolución Definitiva de la Investigación Antidumping
Sobre las Importaciones de Aceros Planos Recubiertos Originarias y
Procedentes de los Estados Unidos de América
(continuación)

III. COMPETENCIA DE LOS FUNCIONARIOS ANTES DEL 1 DE ABRIL DE 1993

50. En sus respectivas reclamaciones, las empresas Bethlehem, Inland, LTV y USX alegan que los funcionarios que participaron en el procedimiento antidumping entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993 carecían de competencia. La empresa New Process también planteó esta cuestión durante el procedimiento de revisión ante el Panel, pero no en su reclamación, por lo que, de conformidad con la Regla 7 de las Reglas de Procedimiento, este Panel carece de competencia para examinar esta cuestión. Como se dijo antes, de acuerdo con dicha Regla, este Panel tiene competencia para examinar de manera individual cada reclamación y cada cuestión planteada en cada una de ellas.

51. En sus reclamaciones, las empresas USX, Bethlehem, Inland y LTV plantearon en forma individual la cuestión de la competencia, alegando que los funcionarios que llevaron a cabo el procedimiento antidumping entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993, realizaron ciertos actos administrativos durante la tramitación de dicho procedimiento para los cuales carecían de competencia en ese momento. Dichas empresas alegan que, conforme al artículo 16 de la Constitución mexicana, el funcionario debe ser competente para realizar tales actos. En los términos de dicho artículo, para ser competente, la autoridad respectiva debe haber sido creada legalmente por ley o reglamento, y debe actuar únicamente de acuerdo con las facultades expresas que le haya otorgado el orden jurídico mexicano. Puesto que dichos requisitos no se cumplieron, la resolución definitiva debe declararse ilegal conforme a la fracción I del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación.

52. La impugnación de la competencia de la autoridad investigadora planteada por las empresas reclamantes posee una doble dimensión, conforme a una distinción establecida por tribunales mexicanos: la dimensión constitucional y la legal. La "competencia constitucional" se deriva de las disposiciones de la Constitución y se protege a través del juicio de amparo en relación con la garantía constitucional contenida en el artículo 16. ¹⁸ La "competencia legal" se relaciona con las disposiciones legales o decretos emitidos por el Poder Legislativo. Puesto que ocupa el lugar del Tribunal Fiscal de la Federación, y no de un tribunal de amparo, el Panel examina las violaciones a la competencia legal que se planteen en términos de la fracción I del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación y de cualesquiera leyes o reglamentos que se refieran a SECOFI y que establezcan la competencia de sus funcionarios, y solamente de manera "indirecta" examina las violaciones a la garantía individual consagrada en el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución. ¹⁹

53. En vista de esta doble dimensión de la competencia, se plantea la pregunta de si este Panel está facultado para resolver las cuestiones de constitucionalidad aducidas por las partes. ²⁰ Ni el capítulo XIX del TLCAN ni las Reglas de Procedimiento proporcionan respuesta clara a esta interrogante. No obstante, puesto que el Panel "puede amplicar derecho mexicano “en la medida que un tribunal de la parte importadora podría basarse en tales documentos, sería razonable que el Panel buscara orientación en los reglamentos, prácticas administrativas y precedentes judiciales respecto de los cuales una parte haya planteado argumentos sobre constitucionalidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

54. Ni la Constitución ni su Ley Orgánica, así como tampoco el Código Fiscal de la Federación, autorizan al Tribunal Fiscal de la Federación para resolver directamente sobre la constitucionalidad de un acto, porque dicho tribunal es un tribunal de carácter administrativo. ²¹ Por otra parte, dos tesis emitidas por ese mismo tribunal y que han sido proporcionadas a este Panel, establecen que a fin de determinar la nulidad de un acto de una dependencia administrativa, el Tribunal Fiscal de la Federación debería fundar su resolución con referencia a la Constitución. ²² Sin embargo, este Panel no tiene necesidad de decidir si posee facultad para revisar cuestiones de constitucionalidad conforme al derecho mexicano, ya que el criterio de revisión establecido en el artículo 238 del Código Fiscal de la Federación limita la revisión a las cuestiones de legalidad.

55. Al tratar de aplicar el artículo 238, el Panel hace notar que las cuestiones sobre la competencia que se le han planteado implican aspectos nuevos y complejos con respecto a los procedimientos en materia de antidumping en el derecho mexicano. La mayoría de los precedentes judiciales en materia administrativa se refieren a procedimientos en contra de una sola persona o empresa. Por otra parte, si bien existen también algunos precedentes recientes en materia de amparo, estos fallos no han abordado la totalidad de las consideraciones jurídicas que, en opinión de este Panel, son relevantes para el análisis, así como tampoco lo han hecho respecto de algunas de ellas los Paneles 02 y 03.

56. El Panel considera que esta cuestión requiere el análisis de (A): los actos administrativos específicos que se realizaron antes del 1 de abril de 1993; (B) la competencia de los funcionarios que llevaron a cabo dichos actos; (C) las obligaciones y los intereses jurídicos de las exportadoras en una investigación antidumping, los cuales existen con independencia de cualquier acto de autoridad incompetente, incluyendo el derecho de presentar pruebas y de que éstas sean tomadas en cuenta por la autoridad investigadora; (D) la orientación que pueda derivarse de fallos recientes en amparo y de las decisiones de paneles anteriores, y (E) la posibilidad de que las "resoluciones administrativas" contenidas en la resolución definitiva se deriven o se hayan fundado en actos administrativos realizados por funcionarios incompetentes. Según se explica más adelante, de este análisis se concluye que la reclamación por incompetencia presentada por Inland debe resolverse de manera distinta que las mismas reclamaciones presentadas por las otras exportadoras.

A. LOS ACTOS ESPECÍFICOS EN CUESTIÓN

57. El procedimiento antidumping se inició mediante resolución provisional publicada en el Diario Oficial de la Federación de 24 de diciembre de 1992. Antes de esta fecha, no había habido “procedimiento” en los términos del artículo 238, fracción I, del Código Fiscal de la Federación, por lo cual este Panel no tomó en consideración ningún acto ocurrido antes de la misma fecha. Por otra parte, las exportadoras están de acuerdo en que el acto que dió inicio al procedimiento el 24 de diciembre de 1992 fue realizado por un funcionario competente de SECOFI, por lo que no se impugna dicho acto.

58. El 1 de abril de 1993 se publicó en el Diario Oficial el Reglamento Interior de SECOFI, en el que se estableció la competencia de nuevas dependencias dentro de la Secretaría. En este apartado, el Panel examina los actos oficiales que tuvieron lugar entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993, los cuales, tal como constan en el expediente administrativo, pertenecen a las siguientes categorías:

59. Las exportadoras han impugnado principalmente la segunda y tercera categorías. Todos los documentos de las categorías arriba mencionadas identifican en su encabezado a las siguientes direcciones general y de área de SECOFI:

DIRECCIÓN GENERAL DE PRÁCTICAS
COMERCIALES INTERNACIONALES
DIRECCIÓN DE CUOTAS COMPENSATORIAS

60. Casi todos estos documentos fueron firmados por Miguel Ángel Velázquez Elizarrarás en calidad de "Director” y en nombre de la Dirección General de Prácticas Comerciales Internacionales (“DGPCI”) o de la Dirección de Cuotas Compensatorias (“DCC”).

B. COMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE ACTUÓ EN REPRESENTACIÓN DE LA DGPCI Y DE LA DCC

61. Las exportadoras señalan que ni la DGPCI ni la DCC existían antes del 1 de abril de 1993, por lo que el señor Velázquez Elizarrarás (quien pretendía actuar en nombre de la DGPCI y de la DCC) era incompetente. En su memorial, SECOFI no niega que la DGPCI no existiera legalmente, pero argumenta que este hecho resulta irrelevante, ya que la DCC sí existía legamente y fue su director quien llevó a cabo la investigación administrativa. ²⁶

62. No obstante, las partes difieren acerca de la situación jurídica de la DCC. Las exportadoras alegan que tanto la DCC como la DGPCI, nunca fueron creadas legalmente, en tanto que SECOFI arguye que la DCC fue establecida conforme a la ley, como dirección de área subordinada a una dirección general distinta de la DGPCI, de acuerdo con el Manual General de Organización de 1988 publicado en el Diario Oficial.

63. Resulta importante entender el contexto jurídico en el que se ubica esta cuestión de la competencia. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (“LOAPF”), la cual establece las diferentes secretarías de Estado, incluida la SECOFI, especifica la competencia y las facultades de dichos órganos y sus dependencias. Los Artículos 14, 16 y 18 de la mencionada ley disponen lo siguiente:

64. Por tanto, si una unidad administrativa de SECOFI ejerce cierto tipo de facultades, sus atribuciones deben derivar de una "ley" o de un "reglamento interior” expedido por el Presidente de la República. ²⁷ La delegación de facultades en una unidad administrativa debe publicarse en el Diario Oficial. ²⁸ Los secretarios de Estado pueden delegar sus facultades, excepto aquellas que deben ejercerse personalmente, a los jefes de las unidades administrativas que hayan sido creadas legalmente y a otros funcionarios dentro de las mismas. ²⁹

65. La LOAPF tiene su fundamento en el artículo 90 de la Constitución Federal, del cual es reglamentaria, y que dispone:

66. Por su parte, el artículo 89 de la Constitución le confiere al Presidente de la República facultades relacionadas con lo anterior:

67. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto que sólo una ley o el Presidente de la República a través de su facultad reglamentaria, pueden crear o establecer las dependencias a través de las cuales se ejerzan las facultades conferidas a un organismo público, como se desprende de la tesis siguiente:

68. De acuerdo con esta tesis, resulta seriamente cuestionable la afirmación de que la DCC estuviera legalmente establecida como autoridad facultada para tramitar cualquier etapa de la investigación antidumping en relación con terceros. La DCC no se menciona en ninguna ley ni en ningún reglamento interior expedido por el Presidente de la República, como tampoco lo es la DGPCI. Por lo tanto, ninguna de ambas entidades administrativas a las que se hace referencia en los documentos expedidos a nombre de la autoridad investigadora antes del 1 de abril de 1993 había sido legalmente establecida, de conformidad con lo prescrito por la LOAPF.

69. 2. SECOFI alega que la DCC fue establecida por el Manual General de Organización publicado en el Diario Oficial en 1988 (Manual de 1988). Este manual describe a la DCC como dirección de área perteneciente, no a la DGPCI, sino a una dirección general distinta, denominada Dirección General de Servicios al Comercio Exterior (DGSCE). Así, SECOFI plantea que cuando el director de la DCC, Miguel Ángel Veláquez Elizarrarás, firmó varios actos administrativos durante el periodo comprendido entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993, la DCC era una autoridad legalmente establecida dentro de la DGSCE. Por su parte, la DGSCE fue debidamente establecida en el Reglamento Interior de SECOFI de 1989, cuyo artículo 16, fracción XII, le señalaba facultades para:

70. Un primer problema que presenta este argumento es que existen dudas sobre si un Manual General de Organización puede establecer legalmente una "autoridad" administrativa que esté facultada para realizar actos administrativos hacia el exterior de la Secretaría. El artículo 19 de la LOAPF define los manuales de organización del siguiente modo:

Artículo 19. El titular de cada Secretaría de Estado y Departamento Administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimiento y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación ...

71. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostiene, en una tesis, que un manual general de organización puede establecer unidades administrativas, cuando menos al interior de una secretaría:

72. Por otro lado, el mismo tribunal, en otra tesis, establece que aun cuando un manual de organización pudiera crear unidades administrativas al interior de una secretaría, es necesaria la existencia de un reglamento interior para que una unidad administrativa como la DCC pueda actuar por cuenta propia hacia el exterior:

73. Esta opinión es ratificada en la siguiente tesis:

74. Un segundo problema que plantea el argumento presentado por SECOFI en cuanto a que el Manual de 1988 concedió a la DCC existencia jurídica para actuar como autoridad, es que ese manual fue abrogado por un nuevo Manual publicado en el año de 1989. El artículo segundo transitorio del Manual de 1989 establece lo siguiente:

Se abroga el Manual General de Organización de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de septiembre de 1988. ³⁴

75. En consecuencia el único documento legal que hacía referencia a la DCC dejó de tener vigencia.

76. Podría argumentarse que la palabra "abrogar" no debe interpretarse en forma literal. El Manual de 1989 no hizo referencia a ninguna dirección de área, y resulta obvio que la intención del mismo no era desaparecer todas las direcciones de área del Manual de 1988. De hecho, un gran número de direcciones de área continuaron funcionando al interior de SECOFI. Sin embargo, el orden jurídico mexicano exige que la competencia de las autoridades para actuar frente a terceros esté fundada en ciertas formalidades legales, las cuales sirven como una primera protección en favor de los particulares contra el abuso de la autoridad pública. ³⁵ En el momento en que el Manual de 1988 fue abrogado, dejó de tener vigencia cualquier documento público en el que se mencionara la existencia de la DCC, y aun cuando ésta pudo haber seguido existiendo al interior de SECOFI, dejó de tener existencia legal con base en un instrumento legislativo o reglamentario, por lo que no podía actuar externamente como autoridad en nombre propio.

77. 3. Hay un argumento definitivo. Si bien la DCC no existía como "autoridad" independiente dentro de SECOFI, podría considerársele como parte informal de la DGSCE, y su "director", al tramitar la investigación antidumping, simplemente habría actuado como delegado de la DGSCE. Según lo señalado más adelante en el apartado IV/A2 de esta opinión, existe un acuerdo delegatorio expedido por el Secretario de Comercio y Fomento Industrial y publicado en el Diario Oficial de 12 de septiembre de 1985, que delega ciertas atribuciones en los directores de área y en otros funcionarios.

78. Sin embargo, el problema con el argumento de que el señor Velázquez Elizarrarás actuó como delegado del titular de la DGSCE es que no existe ninguna prueba de que dicha dirección haya participado en la investigación antidumping. En ningún documento aparecen su nombre o sus siglas, y el índice del expediente administrativo tampoco hace ninguna referencia a ella. Ni en su memorial ni en la audiencia pública alegó SECOFI que la DGSCE o su director hayan actuado en la investigación antidumping. Asimismo, si bien SECOFI anexó a sus memoriales dos constancias de nombramiento del señor Velázquez Elizarrarás como director de área de la DCC y, posteriormente, como director general adjunto de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales (“UPCI”), ³⁶ estas constancias de nombramiento tampoco hacen mención de la DGSCE, por lo que no puede argumentarse que antes del 1 de abril de 1993 el señor Velázquez Elizarrarás haya actuado como funcionario de la DGSCE.

79. Por las razones expuestas, este Panel concluye que los actos administrativos que se llevaron a cabo en el periodo comprendido entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993 no fueron realizados por funcionario competente, en virtud de que no estaba legalmente establecida la autoridad administrativa que emitió dichos actos. ³⁷ Como se dijo antes, los actos más importantes que se llevaron al cabo durante este periodo fueron las notificaciones y el envío de cuestionarios a las empresas exportadoras el día 8 de febrero de 1993, así como algunos acuerdos posteriores que negaron la prórroga del plazo para la presentación de los documentos requeridos por SECOFI, en particular a la empresa Inland.

C. OBLIGACIONES E INTERESES JURÍDICOS DE LOS EXPORTADORES

80. A fin de dilucidar, en términos de la competencia limitada de este Panel, las consecuencias jurídicas de los actos realizados por autoridad incompetente, la DCC, a continuación se examinan: (1) las resoluciones contenidas en la resolución definitiva que no se verían afectadas si se declaran ilegales o son tratados como inválidos los actos de la DCC; (2) las obligaciones de las empresas exportadoras y la manera como se relacionan con la investigación antidumping en su conjunto, y (3) los intereses jurídicos de las exportadoras que no se vieron afectados por los actos incompetentes de la DCC.

81. 1. Como se dijo antes, el 8 de febrero de 1993 un funcionario de una dependencia incompetente, la DGPCI o la DCC, envió notificaciones y cuestionarios a 26 exportadores. ³⁸ La resolución definitiva señala que de estas 26 exportadoras sólo tres respondieron de manera oportuna y completa los cuestionarios (a saber, Bethlehem, LTV y USX) y que otros cuatro respondieron fuera de tiempo y forma (Inland, New Process, Mitsui, Inc. y World Metals, Inc.), lo que implica que las 19 empresas restantes no respondieron en absoluto. ³⁹

82. Estas 19 empresas exportadoras fueron clasificadas en la categoría “todos los demás exportadores”, a los cuales se les determinó un margen de dumping y se les aplicó una cuota antidumping de 38.21 por ciento en la resolución definitiva. ⁴⁰

83. En esencia, puede decirse que las 19 empresas exportadoras consideraron como voluntarios a las notificaciones y los cuestionarios, en el sentido de que no se sintieron obligadas a responder y de hecho no lo hicieron. La consecuencia jurídica de haber hecho caso omiso de las notificaciones y los cuestionarios fue que se les agrupara en la categoría de “todos los demás exportadores” y de que a sus productos se les impusiera una cuota antidumping de 38.21 por ciento.

84. Ninguna de los exportadoras incluidos en la categoría de “todos los demás exportadores” ha presentado ante este Panel ninguna reclamación que impugne el trato dado a las empresas así catalogadas. Por tanto, de acuerdo con la Regla 7 de las Reglas de Procedimiento, este Panel no tiene competencia para revisar el trato que se les dio y cualquiera que sea su decisión respecto de Bethlehem, Inland, LTV y USX, ésta no afectará ni beneficiará a la categoría de "todos los demás exportadores" ni a su cuota antidumping de 38.21 por ciento. ⁴¹

85. Lo que Bethlehem, USX, LTV e Inland solicitan ahora a este Panel es (1) declarar ilegal la resolución definitiva de acuerdo con la fracción I del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, en virtud de que las notificaciones y cuestionarios remitidos a ellas lo fueron por un funcionario incompetente; y (2) ordenar a SECOFI que dé por terminados, en lo que les afecta, los efectos de la resolución que impone cuotas antidumping.

86. Sin embargo, este Panel considera que la consecuencia de los actos realizados por un funcionario incompetente no es que se declaren ilegales todos los puntos de la resolución definitiva que se refieren a Bethlehem, USX, LTV e Inland. Los motivos que nos llevan a esta conclusión derivan de un análisis de las obligaciones e intereses jurídicos que tiene una exportadora extranjera en una investigación antidumping.

87. 2. No existe obligación o requisito legal de que una exportadora extranjera participe en una investigación antidumping, lo que queda de manifiesto en este caso por el hecho de que 19 de las 26 reclamantes potenciales no participaron en realidad. De este modo, resulta evidente que una investigación antidumping puede realizarse sin su intervención. Por su naturaleza, una investigación antidumping no es una acción del Estado en contra de las exportadoras de los Estados Unidos o de cualquier otra persona, sino más bien una investigación general tendiente a determinar hechos relativos a la posible existencia de prácticas desleales de comercio. El artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior obliga a SECOFI a continuar la investigación administrativa sobre la práctica desleal de comercio internacional, en tanto que el artículo 13 del Reglamento Contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional establece que es responsabilidad de SECOFI llevar a cabo la "investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional". Esta perspectiva sobre la naturaleza de una investigación antidumping es corroborada por la siguiente tesis:

88. Como esta tesis nos indica, una investigación antidumping es de naturaleza muy distinta a un procedimiento fiscal. En la investigación antidumping no se requiere la participación de las exportadoras. La autoridad investigadora lleva a cabo la investigación y no se exige la participación de empresas exportadoras específicas. Por el contrario, en un procedimiento fiscal, la persona contra quien se dirige dicho procedimiento debe necesariamente participar y tiene la obligación legal de cooperar.

89. Naturalmente, el Panel reconoce que las exportadoras extranjeros no enfrentan una opción sencilla cuando se inicia un procedimiento antidumping. El mero inicio de semejante investigación constituye una amenaza para las exportaciones futuras al país importador, ya que la imposición de altas cuotas antidumping, particularmente el porcentaje que se aplica a "todos los demás exportadores", puede tener por efecto el de cerrar el mercado de exportación. Alternativamente, si decide participar en la investigación, a fin de defender su posición, como lo hicieron los reclamantes ante este Panel, el exportador extranjero enfrenta entonces una carga administrativa y jurídica difícil y extremadamente costosa. Sin embargo, en términos de la ley, la participación es realmente voluntaria para el fabricante extranjero, si bien jurídicamente no se le puede negar el derecho a participar, según lo señalado más adelante.

90. En suma, las empresas Bethlehem, Inland, LTV, USX o cualquiera de las exportadoras (y como de hecho lo hicieron 19 de ellas) pudieron haberse rehusado a participar, sin que con ello afectaran los otros aspectos de la investigación antidumping. SECOFI seguía estando obligada a investigar y determinar la existencia de posibles prácticas desleales de comercio internacional. Sin embargo, en su ausencia, es de suponerse que a las exportaciones de Bethlehem, Inland, LTV y USX se les habría impuesto la cuota antidumping fijada para "todos los demás exportadores". ⁴³

91. 3. Analicemos ahora los derechos e intereses jurídicos que tienen las exportadoras en una investigación antidumping. Estos derechos e intereses se refieren a tres aspectos de la investigación: (1) el inicio de la misma, (2) el derecho de la exportadora de presentar alegatos y pruebas y de que éstos sean debidamente tomados en consideración por la autoridad investigadora, como parte de la investigación general que realiza; y (3) la resolución definitiva que imponga cuotas antidumping.

92. Bethlehem, Inland, LTV y USX no plantean ninguna reclamación respecto del inicio de la investigación antidumping y reconocen que la resolución provisional de fecha 24 de diciembre de 1992 fue dictada por un funcionario competente de SECOFI. Sin embargo, fue debido precisamente al inicio de la investigación, mediante la resolución provisional, que los productos de las exportadoras extranjeras quedaron expuestos a la posible aplicación de cuotas antidumping (que serían pagadas por las importadoras mexicanas). El inicio de la investigación antidumping también obligó a cada uno de las exportadoras a tomar la decisión arriba señalada, es decir, ¿debería participar voluntariamente en la investigación, o presentar determinadas pruebas o alegatos, o bien proteger y defender sus intereses de alguna otra manera?

93. Si decide participar en una investigación antidumping, la exportadora tiene interés jurídico (y el derecho) en presentar pruebas y en que éstas sean consideradas en la investigación. Las siguientes disposiciones jurídicas confirman este punto de vista.

94. El artículo 27 del Reglamento Contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional otorga a las exportadoras y a otras personas interesadas el derecho de ofrecer “toda clase de pruebas" en la investigación antidumping, y de acuerdo con el artículo 23, tienen derecho a obtener “la información facilitada a la Secretaría por cualquiera de las partes afectadas”.

95. La primera parte del Acuerdo para la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ("Código Antidumping del GATT de 1979") contiene disposiciones similares. El artículo 6, párrafo 1, de dicho Código establece que “los proveedores extranjeros y todas las demás partes interesadas disfrutarán de amplia oportunidad para presentar por escrito todas las pruebas que consideren útiles por lo que se refiere a la investigación antidumping de que se trate”. El párrafo 2 del mismo artículo dispone que las autoridades deberán dar a los “... exportadores .. la oportunidad de examinar toda la información pertinente para la presentación de sus argumentos”, mientras que el párrafo 7 dispone que “ ... todas las partes tendrán plena oportunidad de defender sus intereses”.

96. Además, cada exportadora tiene derecho a que las pruebas que presente sean tomadas en consideración por la autoridad antes de que se emita la resolución definitiva. Este principio ha sido reconocido en el fallo dictado por un tribunal mexicano en relación con un procedimiento antidumping:

97. Conviene señalar que el interés jurídico de las exportadoras extranjeras en presentar pruebas y en que se les tomen en cuenta, se encuentra sujeto a un límite. Si la autoridad investigadora emite válidamente un cuestionario, la exportadora deberá responderlo; en caso contrario, sus pruebas pueden ser desechadas. El artículo 6, párrafo 8, del Código Antidumping señala: “En los casos en que una parte interesada niegue el acceso a la información necesaria o no la facilite en un plazo prudente o entorpezca sensiblemente la investigación podrán formularse conclusiones preliminares o definitivas, positivas o negativas, sobre la base de los hechos de que se tenga conocimiento”.

98. Estas disposiciones legales nos indican que este Panel debe analizar en forma separada: (1) la validez de las notificaciones y cuestionarios que la DCC remitió a las empresas exportadoras el 8 de febrero de 1993, y (2) la información y pruebas que éstas presentaron durante la investigación antidumping. Si suponemos que las notificaciones y cuestionarios remitidos el día 8 de febrero de 1993 no tuvieron efectos jurídicos, entonces las empresas exportadoras no tenían ya obligación de responderlos como condición para ofrecer su propia información y pruebas. En otras palabras, las empresas quedaron en libertad de ofrecer su propia información y sus propias pruebas, así como conservaron su derecho de que éstas se les tomaran en consideración, independientemente de que se hubieran presentado como respuesta a cuestionarios inválidos.

99. Resulta significativo que el expediente administrativo no muestre que alguna empresa exportadora haya objetado o haya sido renuente a ofrecer alguna de las pruebas o información que finalmente presentaron. De hecho, el expediente administrativo indica que cada una de las empresas, Bethlehem, Inland, LTV y USX, compareció voluntariamente en la investigación antidumping los días 18 y 22 de enero de 1993, más de dos semanas antes del 8 de febrero, fecha en que se remitieron las notificaciones y los cuestionarios, ⁴⁵ y más aún, la empresa USX solicitó un cuestionario. ⁴⁶ Por otra parte, cuando las empresas presentaron la información en forma de respuesta a los cuestionarios, ninguna formuló objeción alguna respecto del material o las pruebas que presentaban, e incluso, tras de entregar los cuestionarios, las empresas continuaron ofreciendo mayor información y pruebas a la autoridad investigadora. ⁴⁷

100. Así, el expediente administrativo revela que las empresas exportadoras ejercieron voluntariamente su derecho de presentar pruebas. Como se ha dicho, las empresas gozaban de tal derecho de presentarlas, y la invalidez de las notificaciones y los cuestionarios del 8 de febrero de 1993 no extinguió o limitó el derecho e interés jurídico de estas empresas en ofrecer pruebas en esta investigación general y en que se les tomaran debidamente en cuenta.

D. ORIENTACIÓN PROVENIENTE DE FALLOS RECIENTES EN AMPARO Y DE LAS DECISIONES DE PANELES ANTERIORES

101. A fin de ayudarnos a determinar la significación jurídica de los actos incompetentes de la DGPCI y la DCC, las empresas reclamantes llamaron la atención de este Panel sobre ciertas resoluciones dictadas por tribunales mexicanos, las cuales, desafortunadamente, no ofrecen sino una orientación limitada.

102. Existen tres resoluciones en juicios de amparo por las cuales unas empresas exportadoras de acero de los Estados Unidos obtuvieron amparo contra una resolución definitiva en un procedimiento antidumping. ⁴⁸ En estos juicios de amparo se impugnó la competencia del director de la DCC para ordenar visitas de verificación antes del 1 de abril de 1993.

103. Una de estas sentencias de amparo fue confirmada recientemente en revisión por un Tribunal Colegiado, ⁴⁹ con fundamento en la ilegalidad de las visitas de verificación, cuyas órdenes fueron emitidas por la DGPCI y firmadas por el director de la DCC. En su sentencia, el Tribunal Colegiado sostuvo que la unidad administrativa que expidió las órdenes de las visitas de verificación fue la DGPCI e hizo notar que ésta carecía de competencia, por no estar incluida en el Reglamento Interior de la SECOFI. Asimismo, el Tribunal resolvió que las empresas exportadoras de los Estados Unidos habían sido afectadas en sus intereses jurídicos por la resolución definitiva en la investigación antidumping. ⁵⁰

104. Como ya se dijo, este Panel está de acuerdo en que tanto la DGPCI como la DCC carecían de competencia para expedir las notificaciones y los cuestionarios del 8 de febrero de 1993. ⁵¹ De igual manera, el Panel está de acuerdo con la decisión del Panel 02 en cuanto a que las notificaciones y cuestionarios del 8 de febrero de 1993 no fueron expedidos por un funcionario de una unidad administrativa competente de SECOFI. El Panel hace notar también que la reciente decisión del Panel 03 no se propuso analizar específicamente la competencia de la DGPCI ni de la DCC antes del 1 de abril de 1993. Con todo el debido respeto, el Panel opina también que ni los precedentes en amparo ni los panelistas que formaron las respectivas mayorías en los paneles mencionados, analizaron plenamente todas las cuestiones que se han examinado aquí. En particular, las decisiones de ambos paneles no son obligatorias para los miembros de este Panel, sino únicamente para las "Partes implicadas con relación al asunto concreto entre esas Partes que haya sido sometido al panel". ⁵²

105. En forma significativa, en opinión del Panel la decisión del Panel 02 no examina correctamente la cuestión de si la resolución definitiva se deriva efectivamente de un acto realizado por autoridad incompetente o de alguna otra información o disposición que se hubieran producido a partir de dicho acto. Esta es la cuestión que el Panel procede a analizar a continuación.

¹⁹ Véase la tesis: “Juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Debe agotarse antes de acudirse al juicio constitucional, aun cuando se aleguen, en materia fiscal, cuestiones de incompetencia relativas a las autoridades fiscales”. Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito. Semanario Judicial de la Federación, 7a. época, vols. 121-126, sexta parte, p. 109. Amparo en revisión 1049/78. Alicia Bernal Sánchez. 8 de marzo de 1979. Unanimidad de votos. Ponente: Sergio Hugo Chapital Gutiérrez.

²⁰ Los paneles no tienen esta facultad en los Estados Unidos. Véase 19 U.S.C. § 1516a(g)(4)(B), NAFTA, Statement of Administrative Action 206. Cuando un participante en un procedimiento antidumping o sobre cuotas compensatorias desea impugnar una resolución definitiva por razones de constitucionalidad, la ley reserva la competencia sobre tales cuestiones a un colegio de tres jueces del Tribunal de Comercio Internacional, a fin de asegurar que los paneles binacionales no resuelvan cuestiones de constitucionalidad, sino que éstas sean resueltas únicamente por tribunales establecidos conforme al artículo III de la Constitución de los Estados Unidos.

²¹ Véase el artículo 1o. de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de diciembre de 1995.

²² Véanse revisión 1649/87, Boletín del Tribunal Fiscal de la Federación, 3a. época, año III, núm. 26, febrero 1990, p. 30; revisión 310/86, Boletín del Tribunal Fiscal de la Federación, 3a. época, año I, núm. 4, abril 1988, p. 11.

²³ Véase el expediente administrativo (VC), núms. 10, 13, 17, 19, 21, 58, 60, 62, 65, 67, 71, 73, 76, 78, 83, 88, 94, 96, 99, 101, 104, 107, 111, 113 y 119.

²⁴ Idem, núms. 32-57.

²⁵ Idem, núms. 64 y 75.

²⁶ Como se señala en el apartado III/D de esta opinión, los precedentes en amparo indican que la DGPCI fue la unidad administrativa que llevó a cabo esta parte de la investigación y concluyen que la DGPCI no fue creada legalmente.

²⁷ LOAPF, artículos 16 y 18.

²⁸ LOAPF, artículo 16.

²⁹ LOAPF, artículos 14 y 16.

³⁰ Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, tomo III, primera parte, p. 277. Amparo en revisión 6458/85. Francisco Javier Vázquez Balderas. 10 de febrero de 1989. 5 votos. Ponente: Manuel Gutiérrez de Velasco. Secretaria: Rosalba Becerril Velázquez. Amparo en revisión 1129/88. Compañía Mexicana de Ingeniería, Sociedad Anónima. 8 de junio de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Atanasio González Martínez. Secretaria: Alicia Rodríguez Cruz de Blanco (8a. época, tomo I, primera parte 1, p. 223). Amparo en revisión 480/84. Compañía Minera Río Colorado, S.A. 23 de agosto de 1984. Unanimidad de 4 votos. Ausente: Santiago Rodríguez Roldán. Ponente: Carlos del Río Rodríguez. Secretaria: Diana Bernal Ladrón Guevara (7a. época, vols. 187-192, tercera parte, p. 65).

³¹ Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito. Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, tomo III, segunda parte 1, p. 141. Amparo en revisión 673/85. Porfirio Mayorquín Ibarra. 12 de enero de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Adriana Leticia Campuzano Gallegos.

³² Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, tomo III, segunda parte 2, p. 654. Amparo en revisión 474/89. Ciba-Geigy Mexicana, S.A. de C.V. 16 de marzo de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Bárcenas Chávez. Secretario: Emiliano Hernández Salazar.

³³ Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, tomo X, octubre, p. 373. Amparo directo 654/92. Ganaderos y Productores de Leche Pura, S.A. de C.V. 4 de junio de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretario: Silvia Martínez Saavedra.

³⁴ Diario Oficial de la Federación del 5 de julio de 1989.

³⁵ José Ovalle Favela, Los Derechos del Pueblo Mexicano a través de su Constitución, 4a. ed., México, Cámara de Diputados-Porrúa, 1994, pp. 163-171, y Efraín Polo Bernal, Breviario de Garantías Individuales, México, Porrúa, 1993, pp. 172-173.

³⁶ Vease Constancia Única de Movimiento de Personal, de fecha 1 de octubre de 1990, y Constancia Única de Movimiento de Personal, de fecha 1 de marzo de 1993, en el Anexo al Memorial de la Autoridad Investigadora de 3 de marzo de 1995.

³⁷ El panelista Vega ha decidido concurrir con los demás miembros de este Panel en el reconocimiento de que los actos administrativos realizados por la DCC entre el 24 de diciembre de 1992 y el 1 de abril de 1993 no lo fueron por un funcionario competente, a pesar de que en una opinión anterior argumentó lo contrario. (Véase su voto particular en el caso MEX-94-1904-02). Su opinión se modificó principalmente al persuadirse de que, conforme a una interpretación estricta del artículo 1911 y del Anexo 1911 del TLCAN, que definen como "autoridad investigadora competente", en el caso de México, a la "autoridad que se designe dentro de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial", fueron la DGPCI, y el señor Velázquez Elizarrarás como su delegado, los que efectivamente llevaron a cabo la investigación antidumping en el periodo en cuestión, y no la DGSCE, que poseía formalmente las facultades para hacerlo, pero no participó.

³⁸ Véase el expediente administrativo, números 35-57.

³⁹ Véase resolución definitiva, puntos 26-27.

⁴⁰ Véase resolución definitiva, punto 123.

⁴¹ Hacemos notar que SECOFI, con base en la información que obtuvo durante su investigación general, contaba con facultades para determinar un margen de dumping respecto de todos los demás exportadores, según los “hechos de que tuvo conocimiento”. Véanse el punto 123 de la resolución definitiva y el artículo 6, párrafo 8, del Código Antidumping del GATT de 1979.

⁴² Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito. Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, tomo X, diciembre, p. 363. Amparo en revisión 334/92. Fibras Sintéticas, S.A. de C.V. 14 de mayo de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretario: Benito Alva Zenteno.

⁴³ Véase el artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 131 constitucional.

⁴⁴ Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito. Amparo en revisión 2011/94, Degussa Corporation, S.A. de C.V. 24 de noviembre de 1994.

⁴⁵ Véase expediente administrativo (VC), núms. 11, 12 y 16.

⁴⁶ Idem, núm. 22.

⁴⁷ Idem, núms. 89, 90, 183, 236, 240, 242, 257, 289, 293, 296, 300, 303, 308, 310, 323, 336, 354, 370, 373, 375, 377, 383, 385, 394, 395, 411, 429, 444, 446, 450.

⁴⁸ Juzgado Cuarto de Distrito en materia administrativa. Amparos núms. 193/93, 194/93 y 195/93. Véanse Anexos a los memoriales de las empresas reclamantes.

⁴⁹ Quinto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito. Amparo en revisión 3005/94 (amparo 194/93), de 24 junio de 1996.

⁵⁰ El interés jurídico de las empresas exportadoras en una investigación antidumping también fue reconocido en otra sentencia del Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito (Amparo en revisión 2011/94). Degussa Corporation, S.A. de C.V. 24 de noviembre de 1994. En otra revisión, sin embargo, otro Tribunal Colegiado, el Segundo en materia administrativa del Primer Circuito, resolvió en sentido opuesto, al concluir que las empresas exportadoras no tienen interés jurídico en una investigación antidumping. Amparo en revisión 2762/94 (amparo 193/93), Bethlehem Steel Corporation y USX Steel Corporation, 13 de julio de 1995.

⁵¹ Sin embargo, como se señala arriba en el apartado IV/A de esta opinión, este caso difiere de lo reselto en los amparos mencionados, en virtud de que las órdenes de verificación en nuestra revisión no fueron emitidas por la DGPCI y la DCC, como lo fueron en los juicios de amparo respectivos.

⁵² Artículo 1904(9) del TLCAN.