EN MATERIA DE:

Revisión de la Resolución definitiva de la investigación
antidumping sobre las importaciones de poliestireno tipo cristal e impacto,
originario de la República Federal de Alemania y de los Estados Unidos de América,
independientemente del país de procedencia.
(continuación)

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III. CRITERIO DE REVISION.

A. Artículo 1904 del TLCAN.

El propósito de la presente revisión ante el Panel es determinar si la Resolución Definitiva fue dictada de conformidad con las disposiciones legales en materia de cuotas antidumping y compensatorias de México. ⁴² Para tal efecto, las disposiciones jurídicas en materia de cuotas antidumping y compensatorias de México consisten en la legislación aplicable, ⁴³ antecedentes legislativos, reglamentos, práctica administrativa y precedentes judiciales pertinentes, en la medida en que el Tribunal Fiscal de la Federación ⁴⁴ pueda basarse en ellos para revisar una resolución definitiva de la Autoridad Investigadora. ⁴⁵

El criterio de revisión que debe aplicar un Panel binacional en este tipo de revisiones es el establecido en el Artículo 1904 (3) y en el Anexo 1911 del TLCAN. El Artículo 1904 (3) establece que un Panel binacional aplicará el criterio de revisión contenido en el Anexo 1911 y los principios generales de derecho que de otro modo el TFF aplicaría para revisar una resolución antidumping. ⁴⁶ Estos principios generales de derecho incluyen principios tales como la legitimación del interés jurídico, debido proceso, reglas de interpretación de la ley, cuestiones sin validez legal y agotamiento de los recursos. ⁴⁷

El Anexo 1911 establece que el criterio de revisión aplicable en esta revisión será el criterio establecido en el Artículo 238 del CFF o cualquier ley que lo sustituya.

B. Artículo 238 del Código Fiscal de la Federación.

Conforme a lo establecido en el Anexo 1911, el criterio de revisión aplicable es, en el caso de México, el artículo 238 del CFF o en cualquier ordenamiento que lo suceda; de conformidad con su contenido, una resolución administrativa se declarará ilegal cuando se demuestre una de los siguientes causales:

Posteriormente al inicio de esta revisión, el CFF fue reformado por el Congreso de la Unión. ⁴⁸ En particular, el artículo 238 del CFF fue reformado con la inclusión de un párrafo adicional. Este párrafo establece que:

De conformidad con el Artículo 1904(3) y con el Anexo 1911, que requieren que este Panel aplique los criterios del Artículo 238 del CFF y con las reformas que introduzca la Parte pertinente, se desprende que el último párrafo de dicho artículo, adicionado por las reformas del Código Fiscal en 1995, forma parte del criterio de revisión aplicable a este caso. ⁴⁹

IV. EXAMEN DE LAS CUESTIONES ANTIDUMPING.

A. Introducción.

La Reclamante Muehlstein impugnó la Resolución Definitiva, la cual le impuso cuotas compensatorias definitivas del 44.32% ad valorem para sus importaciones de poliestireno tipo cristal, sin imponer cuotas ad valorem para sus importaciones de poliestireno tipo impacto. ⁵⁰

En términos generales, Muehlstein alega en su Memorial que la Resolución Definitiva fue contraria a derecho en los siguientes aspectos: a) SECOFI aplicó un criterio de representatividad no previsto en la ley; b) SECOFI erró al determinar que la respuesta al cuestionario oficial estaba incompleta; c) SECOFI debió notificar a Muehlstein que su cuestionario estaba incompleto y no le brindó la oportunidad de entregar información adicional; d) la fundamentación y motivación de la Resolución Definitiva era insuficiente; y e) los cálculos del criterio de representatividad eran incorrectos.

B. Conclusión del Panel.

Con base en la reclamación, los memoriales, los demás documentos que forman parte del expediente administrativo, los argumentos orales de las partes, la ley aplicable en este caso, y con base en el criterio de revisión expresado en el artículo 238 del CFF, este Panel determina que se confirma la Resolución Definitiva en los aspectos impugnados por Muehlstein en su Reclamación.

C. La Resolución Definitiva.

La investigación antidumping que nos ocupa se inició el día 5 de marzo de 1993, ⁵¹ notificándose a los gobiernos de los Estados Unidos de América y la República Federal de Alemania. ⁵² Como consecuencia de esta Resolución de Inicio, diversas partes demostraron su interés jurídico en participar en la investigación. Al efecto, comparecieron ante SECOFI y entregaron sus respectivas respuestas al cuestionario oficial. El día 25 de noviembre de 1993, SECOFI publicó en el DOF la Resolución Provisional. ⁵³

Muehlstein compareció en la investigación el 17 de enero de 1994 mediante la respuesta al cuestionario oficial, en la cual se incluyen datos sobre ventas y precios de la empresa en los Estados Unidos de América y en México. ⁵⁴ El cuestionario no contiene datos sobre ventas a terceros países ni información sobre costos de producción. Esa fue la única información proporcionada por Muehlstein durante la investigación.

Para los efectos de la Resolución Definitiva, SECOFI determinó que la respuesta de Muehlstein era incompleta. ⁵⁵ Específicamente, SECOFI determinó que con base en el “criterio de representatividad” las ventas de Muehlstein en el mercado interno de los Estados Unidos de América no permitían una válida comparación con las ventas en México, por lo que no pueden ser usados como valor normal.

SECOFI determinó que, puesto que las ventas internas de Muehlstein no eran comparables, Muehlstein debió haber proporcionado ventas a terceros países o información sobre costos de producción, de acuerdo con la legislación aplicable. ⁵⁶ En virtud de que no existen estos datos en la respuesta al cuestionario que se pudiera considerar como valor normal, SECOFI desechó la respuesta al cuestionario por que la información proporcionada estaba incompleta:

Habiendo rechazado la información de Muehlstein, SECOFI estableció para esta empresa una cuota compensatoria del 44.32 por ciento para el poliestireno cristal con base en la mejor información disponible, consistente en la cuota compensatoria más alta de las impuestas. ⁵⁸

D. La Reclamación.

Muehlstein alega en cinco puntos que la Resolución Definitiva es errónea y contraria a derecho y solicita a este Panel que devuelva la resolución a SECOFI a efectos de que ésta corrija su determinación.

Primero, Muehlstein alega que SECOFI erró al aplicar el criterio de representatividad para determinar si las ventas en el mercado interno de Muehlstein podían considerarse como base de valor normal. Muehlstein arguye que el desechamiento de la información sobre sus ventas internas es erróneo, ya que la Ley Mexicana no requiere expresamente que las ventas al mercado interno sean representativas para considerarse como base de valor normal. ⁵⁹ Muehlstein infiere que si SECOFI aplicó un requerimiento legal que no existe la Resolución Definitiva es contraria a derecho conforme a lo dispuesto por la fracción II del Artículo 238 del CFF. ⁶⁰

Segundo, Muehlstein alega que, de conformidad con lo dispuesto en las fracciones II y V del Artículo 238 del CFF, el Panel debe concluir que la Resolución Definitiva es contraria a la ley con base en el hecho de la falta de fundamentación y motivación de la Resolución Definitiva. ⁶¹ Muehlstein argumenta que, suponiendo que SECOFI aplicó correctamente el criterio de representatividad, ésta falló al no proporcionar en su resolución final una definición de “representativo” que correspondiera a los objetos y fines de la ley antidumping para sentar las bases sobre las cuales se determinó que las ventas de Muehlstein en los Estados Unidos no eran representativas.

Tercero, Muehlstein alega que SECOFI erró al determinar que respondió de forma incompleta su cuestionario por el hecho de no haber proporcionado ventas a terceros países o información sobre costos de producción. ⁶² En apoyo a su afirmación, Muehlstein hace notar que el cuestionario no requería proporcionar la información sobre costos de producción. ⁶³ Muehlstein argumenta que el cuestionario debió haber definido el término “representativo”, por lo que se vio obligada a interpretar y definir el término. Con base en esta interpretación, Muehlstein determinó que sus ventas en los Estados Unidos eran “representativas”, y por lo tanto no se necesitaba proporcionar datos sobre ventas a terceros países o datos sobre costos de producción y, por tanto, el cuestionario estaba completo. Al decir de Muehlstein, la determinación de SECOFI sobre el cuestionario es contraria a la ley en virtud de la fracción II del artículo 238 del CFF. ⁶⁴

Cuarto, Muehlstein alega que SECOFI erró al no notificar a Muehlstein que la respuesta de su cuestionario estaba incompleta, y que no le otorgó la oportunidad de presentar datos adicionales. ⁶⁵ Muehlstein afirma que SECOFI informó al representante legal de Muehlstein durante una reunión informal que no se requerían datos adicionales, ⁶⁶ mientras que, durante el período de diez meses transcurrido entre la presentación del cuestionario y la publicación de la Resolución Definitiva, SECOFI analizó y recibió información de las otras participantes. Muehlstein afirma que se le debió otorgar una oportunidad similar al de las otras partes y habérsele solicitado información adicional. Con base en esta falta de SECOFI, Muehlstein alega que la Resolución Definitiva es contraria a la ley conforme a la fracción III del 238 del CFF. ⁶⁷

Quinto, Muehlstein alega que SECOFI erró al determinar que las ventas internas de Muehlstein constituyen 1.5 por ciento de sus ventas totales. ⁶⁸ Muehlstein anota que, según sus propios cálculos, sus ventas internas constituyen un 3.72 por ciento de las ventas totales. Muehlstein afirma que este error puede ser significativo si este Panel determina que “el parámetro de representatividad” se encuentra entre el 1.5 y el 3.72 por ciento. ⁶⁹ Muehlstein argumenta que, de cualquier forma, el Panel deberá determinar que conforme a la fracción IV del Artículo 238 del CFF, la resolución definitiva es contraria a derecho con base en este error de cálculo. ⁷⁰

E. Análisis.

De conformidad con el criterio de revisión contenido en el artículo 238 del CFF, este Panel examinará si el criterio de representatividad utilizado por SECOFI es contrario a lo establecido por la ley; si la conclusión de SECOFI de que el cuestionario de Muehlstein estaba incompleto es contraria a la ley; si SECOFI actuó incorrectamente al no notificar a Muehlstein de la deficiencia de su cuestionario; si la resolución final está suficientemente fundamentada y motivada; y si SECOFI cometió un error en los cálculos de volumen de ventas internas de Muehlstein.

1. Criterio de representatividad.

La esencia de la reclamación de Muehlstein es que el criterio de representatividad no tiene una existencia legal, dado que ni la ley ni el reglamento lo mencionan expresamente.

Un principio fundamental de derecho establece que una autoridad administrativa sólo puede actuar cuando esté debidamente facultada para ello. ⁷¹ En efecto, ni la Ley ni el Reglamento facultan expresamente a SECOFI para aplicar el criterio de representatividad para determinar si las ventas internas de un exportador son comparables con el precio de exportación. El hecho de que un criterio o parámetro no se encuentre expresamente en el texto de la ley, ello no significa que no exista legalmente. Una autoridad administrativa puede estar autorizada por la ley para ejercer una facultad discrecional a efecto de adoptar criterios o parámetros que sean relevantes o necesarios para realizar un mandato. Las autoridades administrativas rutinariamente aplican criterios y parámetros que no se encuentran expresamente establecidos en el texto de la ley. De hecho, en asuntos que son altamente complejos y técnicos y que requieren experiencia y conocimiento especializado, como es un caso de investigación antidumping, es razonable que a una autoridad administrativa se le garantice la facultad necesaria para aplicar su discrecionalidad al para aplicar criterios y parámetros que le permitan llevar a buen término sus responsabilidades.

En este caso, este Panel debe determinar, primero, si SECOFI cuenta con facultades suficientes para aplicar discrecionalmente el criterio de representatividad. ⁷² Si este Panel concluye que SECOFI posee esta facultad discrecional, el Panel deberá determinar entonces si la aplicación del criterio de representatividad es contrario a la ley.

La base legal del criterio de representatividad se encuentra en el artículo 2 del Reglamento: ⁷³

Bajo el reglamento, las ventas de un exportador en su mercado interno deben usarse como base de valor normal siempre que se cumplan dos condiciones: primero, que las ventas bajo consideración deben haber sido realizadas durante el curso de operaciones comerciales normales y que consistan en mercancías idénticas o similares a aquellas objeto de investigación; ⁷⁴ segundo, las ventas deben permitir una comparación válida. Si una de estas condiciones no es satisfecha, las ventas internas no pueden considerarse como base de valor normal, y este último debe basarse en ventas a terceros países o, en costos de producción.

Para determinar si las ventas internas reportadas por Muehlstein permiten una válida comparación, SECOFI empleó un criterio de representatividad por el cual se calculó el porcentaje total de las ventas reportadas respecto a las ventas mundiales totales proporcionadas. ⁷⁵ El criterio de representatividad tiene como fin asegurar que los precios comparados con los precios de exportación reflejen las condiciones de precios imperantes en el mercado interno del exportador. ⁷⁶ Adicionalmente, el criterio de representatividad se usa para asegurar que el volumen de transacciones en el mercado interno es suficiente para disminuir el riesgo de utilizar precios que puedan estar influidos por factores que no permitan reflejar las condiciones normales de venta. ⁷⁷

El criterio de representatividad también tiene por fin determinar la viabilidad de las ventas a terceros países ser consideradas como base de valor normal. ⁷⁸ El criterio de representatividad se usa para determinar si el precio más alto de las exportaciones de una mercancía idéntica o similar a un tercer país permite una válida comparación con el precio de exportación a México. ⁷⁹ Si un exportador no tiene ventas a terceros países o si éstas no permiten una comparación válida con el precio de exportación a México, el valor normal deberá basarse en el costo de producción. ⁸⁰

2. Facultades discrecionales de la Autoridad Investigadora.

Este Panel ha determinado que SECOFI tiene facultad discrecional a efecto de conducir las investigaciones antidumping. La Constitución establece que el titular del Poder Ejecutivo es el responsable de promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión. ⁸¹ Asimismo, la Constitución establece que el Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso para regular el comercio exterior. ⁸²

La Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior expresamente faculta al Ejecutivo para establecer los procedimientos de restricciones a la importación de mercancías en condiciones desleales de comercio internacional, mediante la imposición de cuotas compensatorias (antidumping y contra subvenciones), provisionales o definitivas. ⁸³ La Ley Reglamentaria específicamente delega en SECOFI la facultad de conducir investigaciones relacionadas con prácticas desleales de comercio internacional. ⁸⁴

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que a SECOFI le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: formular y conducir las políticas generales de comercio exterior; estudiar y determinar las restricciones para los artículos de importación y exportación; estudiar y determinar mediante reglas generales los estímulos fiscales necesarios para el comercio exterior y subsidios sobre impuestos de importación. ⁸⁵

El preámbulo del Reglamento establece la facultad de SECOFI para conducir los procedimientos administrativos de investigación antidumping. ⁸⁶

En su conjunto, las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias antes mencionadas establecen que SECOFI está legalmente facultada para conducir procedimientos administrativos antidumping. En efecto, este Panel ha determinado que SECOFI está facultada para ejercer facultades discrecionales para establecer y desarrollar las reglas, criterios y parámetros necesarios para conducir un procedimiento de investigación.

Conforme a lo establecido en el artículo 238 del CFF, una resolución administrativa se declarará ilegal cuando no se hayan satisfecho los requisitos establecidos por la ley. Este Panel ha determinado que el criterio de representatividad fue terminado conforme al ejercicio de una facultad discrecional de SECOFI establecida por la ley. Más aún, este Panel confirma la Resolución Definitiva respecto a la adopción del criterio de representatividad consistente en determinar si el precio de las ventas internas de un exportador es comparable con el precio de exportación.

A continuación, el Panel estudiará si SECOFI se excede en el ejercicio de su facultad discrecional, o actuó legalmente en la aplicación del criterio de representatividad en el presente caso.

⁴³ Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, publicada en el DOF el 13 de enero de 1986.

⁴⁴ En el Derecho Mexicano, es jurisdicción del Tribunal Fiscal de la Federación (TFF) la revisión judicial doméstica de las resoluciones definitivas en materia de cuotas compensatorias. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal, reformada el 15 de diciembre de 1995; ver artículo 11, fracción XI.

⁴⁵ TLCAN, Artículo 1904(2).

⁴⁶ TLCAN. Artículo 1904(3).

⁴⁷ TLCAN, Artículo 1911.

⁴⁸ Decreto por el que se Expiden Nuevas Leyes Fiscales y se Modifican otras (en adelante “el Decreto”), publicado en el DOF el 15 de diciembre de 1995 y en vigor a partir del 1o. de enero de 1996.

⁴⁹ La motivación de la aplicación de este párrafo se analiza en la sección V y subsiguientes de esta resolución.

⁵⁰ Ver Resolución Definitiva, p. 21, puntos 141 y 143.

⁵¹ Resolución de Inicio, p. 28.

⁵² Ver Resolución de Inicio, p. 31, puntos 28 al 30 y Resolución Definitiva, p. 7, punto 14.

⁵³ Resolución Provisional, p. 29.

⁵⁴ Exp. Adm. Vol. 3, folio 0343. Las referencias al expediente administrativo se integran de la siguiente manera: “Exp. Adm.” significa expediente administrativo, “Publ.” significa Público, “Conf.” significa confidencial; “Vol.” significa el volumen en el cual el documento está contenido y “folio” el número de documento.

⁵⁵ Resolución Definitiva, p. 9, puntos 28, 62 y 63.

⁵⁶ Artículo 2, fracción II del Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional (en lo sucesivo “El Reglamento”).

⁵⁷ Resolución Definitiva, pp. 11 a 12, punto 62.

⁵⁸ Resolución Definitiva, p. 12, punto 63.

⁵⁹ Memorial de Muehlstein, pp. 8 a 11, del 10 de abril de 1995 (en lo sucesivo “Memorial de Muehlstein”).

⁶⁰ Memorial de Muehlstein, p. 10.

⁶¹ Idem, p. 12 a 14.

⁶² Idem, p. 12 a 14.

⁶³ Idem, p. 13.

⁶⁴ Idem, p. 14.

⁶⁵ Idem, p. 14 a 15.

⁶⁶ Idem, p. 14.

⁶⁷ Idem, p. 15.

⁶⁸ Idem, p. 15 a 16.

⁶⁹ Idem, p. 20.

⁷⁰ Idem, p. 16.

⁷¹ Ver artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, (en adelante “la Constitución”).

⁷² SECOFI argumenta en su Memorial de Respuesta que cuenta con tal facultad discrecional. Memorial de Respuesta de SECOFI del 4 de diciembre de 1995, pp. 22 y 24 (en adelante “Memorial de SECOFI”).

⁷³ Artículo 2 del Reglamento.

⁷⁴ Si las ventas internas de Muehlstein fueron realizadas en el curso de opearciones comerciales normales o si los productos eran idénticos o similares a aquellos sujetos a investigación no forma parte de la revisión del presente caso.

⁷⁵ Resolución Definitiva, p. 12, párrafo 62.

⁷⁶ Memorial de SECOFI, p. 22.

⁷⁷ Memorial de SECOFI, p. 32.

⁷⁸ Ver artículo 2, fracción II, párrafo A del Reglamento (las ventas a terceros países deben ser representativas).

⁷⁹ Memorial de SECOFI, p. 22.

⁸⁰ Artículo 2, fracción II, párrafo B del Reglamento.

⁸¹ Artículo 89, fracción I de la Constitución.

⁸² Artículo 131 Constitucional.

⁸³ Ley Reglamentaria del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior. Capítulo I, artículo 1, fracción I y II, inciso c) (en adelante “Ley Reglamentaria”). La Ley Reglamentaria era la legislación aplicable en el momento de iniciar el procedimiento administrativo; fue abrogada por la actual Ley de Comercio Exterior (DOF 27 de julio de 1993).

⁸⁴ Ley Reglamentaria, artículo 2, fracción II. Aunque no es aplicable al presente caso, cabe hacer notar que la Ley de Comercio Exterior, en vigor desde julio de 1993, regula, entre otras cosas, el comercio exterior. Para efectos administrativos, la aplicación e interpretación de las disposiciones de la Ley de Comercio Exterior corresponden al Ejecutivo Federal por conducto de la SECOFI; Artículos 1 y 2 de la Ley de Comercio Exterior.

⁸⁵ Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 34, fracción I, V y VI.

⁸⁶ Ver preámbulo y artículo 2 del Reglamento.