Dans L'affaire de:

Une Décision Définitive de Dumping concernant
le sucre raffiné tiré de la canne à sucre
ou de la betterave sucrère sous forme de granules,
de liquide et de poudre, originaire ou exporté des
États-Unis d'Amérique.

Membres :

Brian E. McGill, président Jane C. Luxton Leonard E. Santos Leon E. Trakman Wilhelmina K. Tyler

A. Contexte législatif et décision de Revenu Canada

B. Position des participants

C. Décision du Groupe spécial

1. Examen selon la norme du caractère raisonnable

2. Rejet de la méthode de Savannah par Revenu Canada

3. Caractère raisonnable de la détermination du coût de production faite par Revenu Canada quant aux intrants tirés des betteraves sucrières

4. Renvoi de la décision de Revenu Canada au sujet du coût de production des intrants de stocks combinés

VIII. CARACTÈRE RAISONNABLE DE LA DÉTERMINATION DE REVENU CANADA QUANT À LA DATE DE VENTE

A. Le contexte factuel et la décision de Revenu Canada

B. Position des participants

C. Décision du Groupe spécial

INSTRUCTIONS DE RENVOI

I. DÉCLARATION DE COMPÉTENCE

Le présent examen par un Groupe spécial binational découle d'une plainte déposée par Savannah Foods & Industries, Inc. ("Savannah") le 18 décembre 1995 conformément à la Règle 39(1) des Règles de procédure des groupes spéciaux binationaux formés en vertu de l'article 1904 de l'Accord de libre-échange nord-américain ("ALENA") et à la partie II (article 77.15) de la Loi sur les mesures spéciales d'importation, L.R.C. (1985), ch. S-15, et ses modifications ("LSMI"). Savannah demande un renvoi de la décision définitive de dumping rendue par le sous-ministre du Revenu ("Revenu Canada") le 5 octobre 1995 au sujet du sucre raffiné tiré de la canne à sucre ou de la betterave sucrière sous forme de granules, de liquide et de poudre (les "marchandises en cause"), originaire ou exporté des États-Unis d'Amérique (dossier d'enquête n 4237-80-2) ("décision définitive"), dans la mesure où cette décision s'applique à Savannah.

II. CHEMINEMENT ADMINISTRATIF DU LITIGE ET PROCÉDURES DEVANT LE GROUPE SPÉCIAL

Le 10 février 1995, l'Institut canadien du sucre ("ICS"), association commerciale représentant les producteurs canadiens¹ des marchandises en cause² , a déposé une plainte concernant le dumping du sucre raffiné originaire des États-Unis et de certains autres pays. L'ICS a présenté une preuve de la baisse de rentabilité, de la diminution et de la suppression de la marge et des pertes de ventes pour démontrer l'existence d'un préjudice découlant d'importations inéquitables. Conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, Revenu Canada a ouvert une enquête à ce sujet le 17 mars 1995. Le 24 avril de la même année, la Sugar Beet Growers Association a déposé auprès de Revenu Canada une lettre appuyant la plainte déposée par l'ICS.

Le 5 octobre 1995, Revenu Canada a rendu une décision définitive de dumping au sujet des marchandises en cause exportées des États-Unis. Dans sa décision concernant le dumping, Revenu Canada a examiné toutes les exportations de marchandises en cause que Savannah a effectuées au Canada et a conclu que la marge de dumping applicable à ces exportations s'établissait à 44 %³ . Le 6 novembre 1995, le Tribunal canadien du commerce extérieur a rendu une conclusion définitive selon laquelle le dumping des marchandises en cause des États-Unis menaçait de causer un préjudice sensible à l'industrie canadienne de production de marchandises similaires.

Le 17 novembre 1995, Savannah a déposé auprès du Secrétariat canadien de l'ALENA une demande d'examen par un groupe spécial binational. Savannah a demandé au Groupe spécial de renvoyer la décision définitive de dumping au motif que Revenu Canada avait commis une erreur de fait ou de droit au sujet des questions suivantes : l'identité de l'exportateur, la méthode de calcul du coût de production et l'inclusion dans les comparaisons de prix d'envois faits en application d'un contrat conclu entre Savannah et ED&F Man Sugar Ltd. ("ED&F"), cliente canadienne.

Savannah a déposé un mémoire le 26 mars 1996. Revenu Canada et l'ICS ont déposé leur mémoire respectif le 27 mai 1996 et Savannah a déposé un mémoire de réponse le 11 juin 1996. Au cours de l'audience tenue devant le Groupe spécial à Ottawa (Canada) le 10 juillet 1996, le bureau du procureur général du Canada représentant Revenu Canada, l'ICS et Savannah ont présenté des plaidoiries.

III. QUESTIONS DONT LE GROUPE SPÉCIAL EST SAISI

A. Savannah demande au Groupe spécial d'examiner la décision que Revenu Canada a rendue au sujet de l'identité de l'"exportateur" visé par l'enquête en appliquant la norme de la "décision correcte" ou, subsidiairement, de la "décision raisonnable". Elle soutient que, au regard de l'une ou l'autre de ces normes, la décision de Revenu Canada selon laquelle Michigan Sugar Company était un exportateur visé par l'enquête n'était pas défendable.

B. Savannah demande au Groupe spécial d'examiner la décision de Revenu Canada concernant le coût de production en appliquant la norme de la "décision correcte" ou, subsidiairement, de la "décision raisonnable". Elle soutient que, au regard de l'une ou l'autre de ces normes, la méthode de calcul du coût de production de Revenu Canada ne convenait pas pour déterminer le coût des intrants du sucre brut et n'était pas défendable.

C. Savannah demande au Groupe spécial d'examiner la décision de Revenu Canada au sujet de la date de vente en appliquant la norme de la "décision correcte" ou, subsidiairement, de la "décision raisonnable". Elle soutient que, au regard de l'une ou l'autre de ces normes, la décision que Revenu Canada a rendue au sujet de la date de vente et qui a eu pour effet d'inclure des envois faits en application du contrat ED&F n'était pas défendable.

IV. NORME D'EXAMEN

A. Généralités

La règle de droit régissant la norme d'examen applicable est énoncée à l'article 1911 et au paragraphe 1904(3) de l'ALENA, à l'annexe 1911, à l'article 77.011 de la LMSI et au paragraphe 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7. Le Groupe spécial doit appliquer "les principes juridiques généraux qu'un tribunal de la Partie importatrice appliquerait à l'examen d'une détermination de l'organisme d'enquête compétent" ⁴. Les principes juridiques généraux du droit interne des parties à l'ALENA comprennent des principes tels que la qualité pour agir, l'application régulière de la loi, les règles d'interprétation des lois, le principe dit mootness et l'épuisement des recours administratifs . ⁵

L'ALENA et la LMSI renvoient tous deux au paragraphe 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, qui énonce les motifs pour lesquels une demande de redressement peut être accordée au Canada⁶ . Plus précisément, le Groupe spécial doit déterminer si Revenu Canada

a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer;

b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter;

c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier;

d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose;

e) a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages;

f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.

Pour l'examen des questions de droit, les tribunaux canadiens ont récemment conçu une gamme de normes de contrôle qui va de celle "de la décision manifestement déraisonnable à celle du caractère correct"⁷ . À une extrémité du spectre, la norme de la décision manifestement déraisonnable s'applique dans des cas restreints, notamment lorsqu'il existe une clause privative qui protège le tribunal ayant rendu une décision qui relève de sa compétence. À l'autre extrémité du spectre se trouve la norme de la décision correcte, qui s'applique aux cas inhabituels où le texte législatif applicable confère un droit d'appel permettant à la cour de justice de substituer son opinion à celle du tribunal et où ledit tribunal n'est pas plus spécialisé que la cour sur la question. Entre ces deux extrêmes, la norme de la décision raisonnable est appliquée lorsque la loi ne comporte aucune clause privative, mais que la décision du tribunal relève de son champ de spécialisation et concerne une question de son ressort . ⁸

Dans le cas des questions de fait, la retenue observée est habituellement plus grande qu'à l'égard des questions de droit, surtout lorsque le tribunal possède une compétence spécialisée et qu'il est investi d'un pouvoir discrétionnaire. Selon la norme de la décision raisonnable, un groupe spécial ne modifiera les conclusions de fait que lorsque les éléments de preuve, perçus de façon raisonnable, ne peuvent les étayer . ⁹

Enfin, les principes de justice naturelle et d'équité s'appliquent dans tous les cas et varient selon les circonstances. Ainsi, un groupe spécial peut déterminer si Revenu Canada s'est conformé ou non à l'obligation qui lui incombe d'agir équitablement envers la personne qui soutient être lésée . ¹⁰

B. Position des participants

Savannah soutient que, pour se prononcer sur les déterminations de Revenu Canada dont il est question en l'espèce, le Groupe spécial devrait appliquer la norme d'examen de la "décision correcte" ou, subsidiairement, celle de la "décision raisonnable"¹¹ . Selon Savannah, Revenu Canada a commis des erreurs de droit et de fait et a agi d'une façon abusive ou arbitraire, ses déterminations ne sont pas justifiées rationnellement ou logiquement par la preuve, il n'est pas protégé par une clause privative et il ne possédait aucune expertise sur les questions contestées¹² . Savannah ajoute que, même si Revenu Canada possède une expertise dans le domaine des lois et des politiques antidumping, cette expertise ne s'étend pas à l'interprétation des concepts dont il est question en l'espèce . ¹³

Revenu Canada et l'ICS soutiennent tous deux que le Groupe spécial devrait appliquer la norme de la "décision raisonnable" et non celle de la "décision correcte" aux conclusions de fait et de droit de Revenu Canada¹⁴ . Selon eux, Revenu Canadan'a commis aucune erreur de fait ou de droit, ses conclusions sont raisonnables en droit, elles s'appuient logiquement sur la preuve et même si Revenu Canada n'est pas protégé par une clause privative, il est suffisamment spécialisé et est investi de la compétence législative nécessaire pour formuler des conclusions appelant une grande retenue . ¹⁵

Invoquant le paragraphe 18(1) de la Loi sur la Cour fédérale, Revenu Canada allègue qu'un organisme d'examen doit s'en remettre aux conclusions de droit raisonnables du ministère¹⁶ . Revenu Canada cite la décision que le Groupe spécial binational a rendue dans l'affaire Tôles d'acier laminées à froid pour étayer l'argument voulant que les conclusions de fait appellent une plus grande retenue que les conclusions de droit, sauf lorsque les conclusions de fait sont abusives ou arbitraires ou qu'elles ont été tirées sans qu'il soit tenu compte des faits importants¹⁷ . Enfin, Revenu Canada souligne que, même si une conclusion de droit ou de fait subsidiaire proposée par une partie plaignante est très raisonnable ou encore plus raisonnable que la conclusion contestée, le Groupe spécial doit confirmer la décision de Revenu Canada lorsque celle-ci est raisonnable . ¹⁸

C. Décision du Groupe spécial

Le Groupe spécial conclut que, étant donné que Revenu Canada a, en vertu de la loi, le droit et la responsabilité d'interpréter la LMSI sur une base permanente, les conclusions qu'il tire dans le cadre de l'application de cette loi appellent une très grande retenue. Le Groupe spécial fait donc montre de retenue à l'égard des conclusions de droit que Revenu Canada a tirées au sujet de chaque question soulevée en l'espèce en appliquant la norme de la décision raisonnable, au motif que les conclusions de Revenu Canada sur ces questions relèvent de la responsabilité dont il est expressément investi aux termes de la LMSI. En conséquence, le Groupe spécial rejette l'application de la norme de la décision correcte à l'examen des erreurs de droit et de fait reprochées en l'espèce.

La décision du Groupe spécial d'appliquer la norme du caractère raisonnable aux questions de droit s'appuie sur la conclusion de la Cour suprême du Canada selon laquelle une retenue particulière s'impose à l'égard des conclusions de droit dans les domaines où l'instance décisionnelle possède une compétence spécialisée¹⁹ . Dans l'arrêt Pezim c. Colombie- Britannique (Superintendent of Brokers), la Cour suprême du Canada a explicité ce principe en ces termes :

... même lorsqu'il n'existe pas de clause privative et que la loi prévoit un droit d'appel, le concept de la spécialisation des fonctions exige des cours de justice qu'elles fassent preuve de retenue envers l'opinion du tribunal spécialisé sur des questions qui relèvent directement de son champ d'expertise . ²⁰

Revenu Canada est un tribunal spécialisé et les questions à trancher en l'espèce ont une importance primordiale pour l'application de la LMSI²¹ . Une grande retenue s'impose à l'égard des décisions de Revenu Canada, malgré l'absence de clause privative.

L'examen des questions présentées en l'espèce selon le critère du caractère raisonnable est également conforme à la gamme de normes adoptée dans l'arrêt SRC. Même si la retenue observée à l'égard de la décision de Revenu Canada ne vaut pas à l'égard des décisions manifestement déraisonnables, nous sommes d'avis, à l'instar des autres groupes spéciaux binationaux formés en vertu du chapitre 19, qu'une décision de Revenu Canada sur des questions de droit relevant de son champ de compétence peut être examinée en ce qui a trait à la question de savoir si elle constitue une "interprétation raisonnable" . ²²

Le Groupe spécial rejette également la demande de Savannah d'évaluer le bien-fondé des conclusions de fait de Revenu Canada²³ . Le Groupe spécial ne peut substituer son interprétation des faits à celle de Revenu Canada. Tel qu'il est mentionné ci-dessus, l'alinéa 18.1(4)d) de la Loi sur la Cour fédérale énonce que les décisions ou ordonnances d'un office fédéral qui concernent des questions de fait ne peuvent être annulées que lorsqu'elles sont "fondées ... sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose". Il se peut fort bien qu'un groupe spécial doive s'en remettre à une décision de Revenu Canada alors qu'il en serait peut-être arrivé à une conclusion différente²⁴ . Ainsi, le Groupe spécial fait montre d'une plus grande retenue à l'égard des décisions de Revenu Canada concernant des questions de fait qu'à l'égard de celles qui portent sur des questions de droit.

V. LE CONTEXTE DES OPÉRATIONS DE VENTE DE SAVANNAH

Pour bien cerner les questions en litige en l'espèce, il importe de comprendre le contexte commercial de l'industrie du sucre et la portée des opérations de Savannah. Celle-ci est une société ouverte du Delaware qui raffine du sucre brut et commercialise les marchandises en cause. Michigan Sugar Company ("Michigan Sugar") est une filiale en propriété exclusive de Savannah qui produit les marchandises en cause à partir de betteraves sucrières. Constituée dans l'État du Michigan, Michigan Sugar vend ses produits à l'intérieur des États-Unis à Savannah ainsi qu'à d'autres clients.

Lors de certaines transactions contestées en l'espèce, Savannah a acheté les marchandises en cause FAB des établissements de Michigan Sugar et les a fait expédier de là au Canada. Dans d'autres cas visés par le présent litige, les marchandises en cause exportées au Canada ont été produites à partir de sucre brut provenant des États-Unis et d'ailleurs, lequel sucre avait été mélangé dans les stocks de Savannah.

Les ventes de sucre aux États-Unis sont réglementées par le gouvernement américain. Les quotas prévus dans les tarifs restreignent l'importation des marchandises en cause de l'extérieur²⁵ . En raison des restrictions touchant l'importation, les prix du sucre sont plus élevés aux États-Unis que sur le marché mondial. Le programme concernant le "sucre importé pour réexportation sous forme raffinée" (le "Programme de réexportation") permet aux raffineurs américains agréés d'importer du sucre brut au prix mondial, c'est-à-dire au bas cours n 11, pour produire les marchandises en cause destinées à l'exportation.

Le sucre brut acheté au cours n 11 et importé dans le cadre du Programme de réexportation ne peut être revendu aux États-Unis, sauf aux termes des dispositions du programme qui concernent la substitution, lesquelles permettent aux exportateurs de remplacer une certaine quantité de sucre exporté qui a été produit à partir de sucre brut national (sucre brut acheté au cours n 14) par une quantité équivalente de sucre brut importé au cours n 11. Selon le Programme de réexportation, la substitution de sucre brut importé au cours n 11 au crédit accumulé à l'aide d'exportations de sucre brut acheté au cours n 14 peut se faire au moyen d'ententes de représentation qui permettent que l'exportateur et l'importateur soient deux entités différentes.

Le sucre brut provenant des achats sur le marché mondial et le sucre brut produit aux États-Unis sont des marchandises fongibles. Plutôt que de séparer physiquement les stocks, les producteurs mélangent habituellement le sucre acheté sur le marché mondial avec le sucre brut produit aux États-Unis. Dans leurs systèmes de comptabilité, les producteurs de sucre américains répartissent habituellement les coûts selon que les marchandises sont destinées à la consommation nationale (sucre brut acheté au cours n 14) ou à l'exportation (sucre brut acheté au cours n 11).

¹ British Columbia Sugar Refining Company, Limited, Lantic Sugar Limited et Redpath Sugars, division des Industries Redpath Limitée.

²Les marchandises en cause s'entendent du sucre raffiné tiré de la canne à sucre ou de la betterave sucrière sous forme de granules, de liquide et de poudre, y compris (1) le sucre blanc raffiné; (2) le sucre liquide, y compris le sucre inverti, et (3) les sucres spéciaux (y compris le sucre roux et la cassonade dorée, le sucre à glacer, le sucre à la démérara et d'autres sucres). Un large éventail de méthodes sont utilisées pour l'expédition et le conditionnement des marchandises en cause.

³ Décisions définitives concernant le sucre raffiné de certains pays, 5 octobre 1995.

⁴ Paragraphe 1904(3) de l'ALENA.

⁵ Article 1911 de l'ALENA.

⁶ Annexe 1911a) de l'ALENA; paragraphe 77.011(5) de la LMSI.

⁷ Société Radio-Canada c. Conseil canadien des relations du travail, [1995] 1 R.C.S. 157, (ci-après SRC).

⁸ Id.; voir également l'arrêt Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, (ci-après Pezim).

⁹ Lester c. AUCAIPT, section locale 790, [1990] 3 R.C.S. 644, p. 669; En l'affaire de certains produits en tôle d'acier résistant à la corrosion originaires ou exportés des États-Unis d'Amérique (Préjudice) CDA-94-1904-04, p. 8.

¹⁰ Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602.

¹¹ Mémoire de réponse de Savannah Foods & Industries, Inc. (ci-après mémoire de réponse de Savannah), p. 14.

¹² Id., p. 14; transcription de l'audience publique, 10 juillet 1996 (ci-après transc. audience publique), p. 4 à 6.

¹³ Transc. audience publique, p. 9 (Pearson).

¹⁴ Id., p. 148, 150 (Thomas).

¹⁵ Id., p. 162 (Thomas).

¹⁶ Mémoire de l'autorité chargée de l'enquête, le sous-ministre du Revenu national (ci- après mémoire de Revenu Canada), p. 38 à 40.

¹⁷ Certaines tôles d'acier laminées à froid et originaires ou exportées des États-Unis d'Amérique (Dumping) (1993), CDA-93-1904-08 (Groupe spécial binational); En l'affaire de Tapis produits sur machines à touffeter, originaires ou exportés des États-Unis d'Amérique, CDA-92-1904-01 (ci-après Groupe spécial des tapis produits sur machines à touffeter); transc. audience publique, p. 250 (Woyiwada).

¹⁸ Transc. audience publique, p. 251 (Woyiwada).

¹⁹ Voir, par exemple, Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554, p. 670 (ci-après Mossop); Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316, p. 415 (ci-après Bradco). Voir également le jugement dissident de Madame le juge L'Heureux-Dubé dans Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits de la personne) (1992), 93 D.L.R. (4th Cir.) 346, p. 373, cité avec approbation dans l'arrêt Mossop à la page 670.

²⁰ Pezim, p. 591.

²¹ Revenu Canada possède une compétence spécialisée au sujet des questions de droit qui s'appliquent aux décisions antidumping. Voir En l'affaire de la décision définitive de dumping rendue par le sous-ministre du Revenu national, Douanes et Accise, relativement au placoplâtre originaire ou exporté des États-Unis d'Amérique, dossier du Secrétariat n o CDA-93-1904-01 (ci-après Groupe spécial du placoplâtre) à la page 17 et à la page 48, note 41, où l'arrêt University of British Columbia c. Berg (1993), 102 D.L.R. (4th) 665, p. 676 et 77 est cité.

²² Voir En l'affaire de la bière originaire ou exportée des États-Unis d'Amérique et provenant de G. Heilman Brewing Company, Inc. Pabst Brewing Company et the Stroh Brewery Company, ou exportée de ces sociétés, pour utilisation ou consommation dans la province de la Colombie-Britannique, dossier du Secrétariat n CDA-91-1904-01, p. 10 (ci- o après Groupe spécial de la bière); Groupe spécial des tapis produits sur machines à touffeter, p. 6; voir également Groupe spécial du placoplâtre, où le groupe spécial a déconseillé le renvoi automatique à Revenu Canada des décisions concernant les questions de droit, mais a appliqué une norme d'examen fondée sur le caractère raisonnable pour évaluer la façon dont Revenu Canada avait traité certains frais d'intérêt.

²³ Mémoire de Savannah, p. 33.

²⁴ Certaines tôles d'acier laminées à froid originaires ou exportées des États-Unis d'Amérique, CDA-93-1904-08 (Groupe spécial binational) (1993).

²⁵ Mémoire non confidentiel de l'Institut canadien du sucre (ci-après mémoire du ICS), p. 2.