EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL BINATIONAL EN VERTU DE L’ARTICLE
1904 DE L’ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE NORD-AMÉRICAIN
 

INTRODUCTION

La présente décision est la décision du Groupe spécial binational à la suite de l’examen n° CDA-USA-2000-1904-04 effectué en vertu de l’article 1904 de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) et de la partie I.1 de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI)¹. La demande d’examen par un groupe spécial de la conclusion rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur (TTCE) le 1er août 2000 dans l’enquête n° NQ-2000-001 a été déposée auprès du Secrétariat de l’ALÉNA – Section canadienne par les avocats de la Whirlpool Corporation (Whirlpool) et de l’Inglis Limited (Inglis)² le 22 septembre 2000 conformément à la partie II des Règles de procédure de l’ALÉNA pour l’article 1904.

Les produits qui font l’objet de l’examen du Groupe spécial sont décrits comme suit : réfrigérateurs électriques avec compartiment de congélation dans la partie supérieure, de volume supérieur à 14,5 pi3 (410,59 litres) et inférieur à 22 pi³ (622,97 litres) (les réfrigérateurs en question), lave-vaisselle électriques de type ménager encastrables ou mobiles, d’une largeur supérieure à 18 po (45,72 cm) (les lave-vaisselle en question), et sécheuses au gaz ou électriques (les sécheuses en question), originaires ou exportés des États-Unis d’Amérique et fabriqués par, ou au nom de, White Consolidated Industries, Inc. (WCI) et Whirlpool, leurs sociétés affiliées, successeurs et ayants droit respectifs.³

Les parties au présent examen par le groupe spécial sont Whirlpool, WCI et Camco Inc. (Camco), en qualité de plaignantes; et Maytag Corporation (Maytag) et le TCCE, en qualité d’intimés.


LE CONTEXTE

En vertu du paragraphe 33(1) de la LMSI, le 30 novembre 1999, le Commissaire de l’Agence des douanes et du Revenu du Canada (ADRC) a ouvert une enquête à la demande de Camco au sujet de l’allégation de dumping des réfrigérateurs, lave-vaisselle et sécheuses en question par WCI et Whirlpool au cours de la période allant du 1er octobre 1998 au 30 septembre 1999.

Après l’ouverture de l’enquête, les avocats de WCI ont demandé au TCCE si les éléments de preuve dont était saisi le Commissaire indiquaient, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en question avait causé un dommage ou un retard à la branche de production nationale ou menaçait de lui causer un dommage sensible. Le 24 janvier 2000, le TCCE a jugé que les éléments de preuve indiquaient, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en question par les exportateurs désignés avait causé ou menaçait de causer un dommage sensible à la branche de production nationale.

Le 3 avril 2000, le Commissaire a rendu une décision provisoire en vertu du paragraphe 38(1) de la LMSI concluant que les réfrigérateurs, lave-vaisselle et sécheuses en question avaient été sous-évalués et que des éléments de preuve indiquaient, de façon raisonnable, que le dumping avait causé un dommage ou menaçait de causer un dommage à la branche de production canadienne.

L’enquête du Commissaire de l’ADRC au sujet des marchandises en question s’est poursuivie après la décision provisoire du 3 avril 2000. Au terme de cette période additionnelle d’enquête, le Commissaire était convaincu que les marges de dumping sur les marchandises en question n’étaient pas minimales et que les volumes des marchandises sous-évaluées n’étaient pas négligeables. Par conséquent, l’ADRC a rendu une décision définitive, le 30 juin 2000, portant que les marchandises en question avaient été sous-évaluées, en vertu de l’alinéa 41(1)a) de la LMSI⁴ .

À la suite de la décision provisoire du Commissaire portant que les marchandises en question avaient été sous-évaluées, le TCCE a ouvert l’enquête n° NQ-2000-001. Pour faciliter cette enquête, du 26 au 30 juin 2000 et les 4 et 5 juillet 2000, le TCCE a tenu des audiences publiques et à huis clos à Ottawa (Ontario). Étaient notamment représentés à ces audiences Camco, Whirlpool, Inglis, WCI, WCI Canada Inc., Maytag, Maytag Canada, Sears Canada Inc. (Sears) et le Commissaire. Lors de ces audiences, le TCCE a également entendu la déposition de quatre témoins qui ont comparu à la demande du TTCE et d’un témoin de General Electric Appliances qui avait été cité à comparaître par l’une des parties. Les quatre témoins qui ont comparu à la demande du TCCE représentaient The Brick Warehouse Corporation, Appliance Canada, Brault et Martineau, et Midnorthern Appliance Inc., respectivement.

Il convient de noter un certain nombre de caractéristiques du marché canadien et la portée des enquêtes effectuées. Camco, par exemple, est le seul producteur canadien intéressé par les appareils précis qui faisaient l’objet de l’enquête de dumping. L’enquête a couvert toutes les importations des marchandises en question au cours de la période allant du 1er octobre 1998 au 30 septembre 1999. Toutefois, l’enquête était limitée aux fabricants-exportateurs américains WCI et Whirlpool, à leurs sociétés affiliées, successeurs et ayants droit respectifs⁵. En d’autres termes, elle ne couvrait pas tous les fabricants américains qui exportent de tels appareils au Canada. De plus, elle ne s’étendait pas aux fabricants d’Europe qui exportent également vers le marché canadien.

Le 1er août 2000, le TCCE a délivré ses conclusions dans l’enquête n° NQ-2000-001 et quinze jours plus tard, le 16 août 2000, il a publié son Exposé des motifs (EDM). La décision définitive du TCCE disposait :

- le dumping au Canada des réfrigérateurs en question a causé un dommage sensible à la branche de production nationale, exclusion faite de ceux d’un volume de 18,5 pi³ et plus, ou destinés à servir dans le cadre du programme Habitat for Humanity;

- le dumping au Canada des lave-vaisselle en question a causé un dommage sensible à la branche de production nationale, exclusion faite de ceux munis d’un intérieur en acier inoxydable (cuves), ou destinés à servir dans le cadre du programme Habitat for Humanity;

- le dumping au Canada des sécheuses en question a causé un dommage sensible à la branche de production nationale, exclusion faite de celles munies d’un tableau de commande à l’avant, d’un dessus amovible et d’un châssis conçu pour permettre qu’elles soient superposées à des laveuses, ou destinées à servir dans le cadre du programme Habitat for Humanity;

- il n’avait pas été satisfait aux exigences de l’alinéa 42(1)b) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, concernant l’importation massive;

- il n’avait pas été satisfait aux exigences de l’article 46 de la Loi sur les mesures spéciales d’importation en ce qui concerne un avis au Commissaire sur d’autres présumées marchandises sous-évaluées en provenance des États-Unis.

Une audience publique a été tenue devant tous les membres du Groupe spécial le 3 octobre 2001 à Ottawa (Ontario), à laquelle les avocats des parties ont comparu et ont présenté une plaidoirie.

Les questions fondamentales soulevées par les mémoires des plaignantes et les plaidoiries sont les suivantes :

1. Quels sont les critères d’examen appropriés que devrait appliquer le Groupe spécial pour déterminer si le TCCE a commis une erreur susceptible d’examen sur chacune des questions contestées?

2. Le TCCE a-t-il commis une erreur susceptible d’examen en concluant qu’un dommage avait été causé à la branche de production nationale par le dumping? Les analyses de données effectuées par le TCCE sur la preuve financière après les audiences, sans donner d’indications claires aux parties sur ce que cette transformation de données impliquait et/ou sans donner aux parties l’occasion de présenter des observations au sujet de cette transformation, constituaient-elles une erreur susceptible d’examen?

3. Le TCCE a-t-il commis une erreur susceptible d’examen en ne considérant pas le rendement à l’exportation de Camco pour évaluer le dommage allégué par Camco?

4. Le TCCE a-t-il commis une erreur susceptible d’examen en concluant que le paragraphe 42(3) de la LMSI permet de cumuler le dommage à l’égard de producteurs spécifiques?

5. Le TCCE a-t-il commis une erreur susceptible d’examen en accordant des exclusions à certains des réfrigérateurs, sécheuses et lave-vaisselle visés, mais non à d’autres? Le TCCE a-t-il indiqué de façon adéquate les raisons pour lesquelles il a accordé ou n’a pas accordé les diverses exclusions demandées par les parties?

6. Le TCCE a-t-il commis une erreur susceptible d’examen en n’avisant pas le Commissaire de l’ADRC d’examiner l’opportunité d’ouvrir une enquête de dumping en vertu de l’article 46 de la LMSI à l’égard des marchandises de certains importateurs américains non ciblés des marchandises en question?

Pour les motifs indiqués ci-dessous, qui sont fondés sur le dossier administratif, le droit applicable, les observations écrites des participants et l’audience publique tenue à Ottawa le 3 octobre 2001, le Groupe spécial décide à l’unanimité de ne pas renvoyer l’affaire au TCCE.


OPINION

1) LES NORMES DE CONTRÔLE

Le fondement législatif de l’examen par le Groupe spécial se trouve dans les dispositions pertinentes de l’ALÉNA et de la Loi sur la Cour fédérale⁶ . Selon l’article 1904(3), les groupes spéciaux binationaux doivent appliquer :

… les critères d’examen établis à l'annexe 1911, ainsi que les principes juridiques généraux qu’un tribunal de la Partie importatrice appliquerait à l’examen d’une détermination de l’organisme d’enquête compétent.

En l’espèce, il faut appliquer à l’examen les principes juridiques généraux du droit canadien. Le Groupe spécial doit appliquer la jurisprudence générale qui serait applicable à la Cour fédérale dans un examen d’une décision du TCCE.

L’annexe 1911 de l’ALÉNA définit les critères d’examen comme les motifs énoncés au paragraphe 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale. Le paragraphe 18.1(4) prévoit que les décisions du Tribunal peuvent faire l’objet du contrôle judiciaire pour les motifs suivants :

a) il a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l’exercer;

b) il n’a pas observé un principe de justice naturelle ou d’équité procédurale ou toute autre procédure qu’il était légalement tenu de respecter;

c) il a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier;

d) il a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose;

e) il a agi ou omis d’agir en raison d’une fraude ou de faux témoignages;

f) il a agi de toute autre façon contraire à la loi.

Ces motifs de contrôle doivent s’interpréter en fonction de la norme de contrôle élaborée par la Cour suprême du Canada. La détermination de la norme appropriée de contrôle à l’égard d’une décision d’un tribunal administratif comme le TCCE suppose l’application de l’analyse pragmatique et fonctionnelle adoptée pour la première fois par la Cour suprême dans l’arrêt U.E.S., Local 298 c. Bibeault⁷ et raffinée dans des arrêts ultérieurs⁸. Dernièrement, la Cour suprême a prononcé un arrêt unanime dans l’affaire Canada (Sous-ministre du Revenu national –M.R.N.) c. Mattel Canada Inc. (Mattel)⁹, dans lequel elle a encore une fois décrit la norme de contrôle. Dans cette affaire, la demande de contrôle judiciaire portait sur une décision du TCCE, mais elle mettait en cause l’interprétation par le TCCE de diverses dispositions de la Loi sur les douanes.

La Cour suprême a présenté les différentes normes de contrôle comme autant de points sur l'échelle de la retenue judiciaire. Ces normes vont de la décision manifestement déraisonnable – point où la retenue à l’égard de la décision du tribunal administratif est la plus grande - à la décision correcte – la norme exigeant le moins de retenue – en passant par la décision raisonnable simpliciter. Selon la formulation du juge Iacobucci dans l’affaire Southam :

… la norme peut se situer à un point donné entre celle de la décision correcte, soit la norme exigeant le moins de retenue, et celle du caractère manifestement déraisonnable, soit la norme en exigeant le plus.¹⁰

Dans la démarche fonctionnelle et pragmatique, la Cour exerçant le contrôle doit examiner un certain nombre de facteurs. Dans l’arrêt Mattel, le juge Major, s’exprimant au nom de la Cour suprême, a indiqué :

Dans toute affaire, l’examen porte sur la disposition en cause et s'attache principalement à déterminer si le législateur entendait que la question soulevée relève exclusivement de la compétence du tribunal administratif. Parmi les facteurs à prendre en compte, mentionnons les suivants : l’objet de la loi et de la disposition en cause, le texte de cette disposition et des clauses privatives prévues par la loi constituant le tribunal administratif, la nature de la décision rendue par le tribunal et l’expertise relative de celui-ci sur ces questions par rapport à celle des tribunaux judiciaires. Aucun de ces facteurs n’est déterminant à lui seul¹¹.

Bref, la norme appropriée de contrôle se trouve à un point défini de l’échelle de la retenue judiciaire, quelque part entre les deux extrêmes de la décision correcte et de la décision manifestement déraisonnable, selon le poids relatif accordé aux différents facteurs énumérés par la Cour :

1. l’existence d’une clause privative;
2. l’objet de la loi et de la disposition en cause;
3. l’expertise relative du tribunal;
4. la nature de la question examinée.

Si aucun de ces facteurs n’est déterminant à lui seul, le juge Major indique dans l’affaire Mattel (en s’appuyant notamment sur l’arrêt Southam) que c’est « l’expertise relative » du tribunal qui est le facteur le plus important qu’une Cour doit examiner pour arrêter la norme de contrôle applicable ¹². Pour déterminer cette expertise, la Cour peut procéder à l’analyse suivante :

La question fondamentale dans l’application du facteur de l’expertise est de savoir si le tribunal est doté d’une certaine expertise pour réaliser les objectifs d’une loi : Pushpanathan, précité, au par. 32. L’application de ce facteur peut faire intervenir plusieurs considérations, notamment les connaissances spécialisées des membres du tribunal, la question de savoir si le tribunal dispose de procédures spéciales ou de moyens non judiciaires d’appliquer la loi ainsi que la question de savoir s’il participe à l’élaboration de politiques ¹³.

Passons maintenant à cette analyse pragmatique et fonctionnelle. Un certain nombre de facteurs peuvent être examinés de façon générale, par exemple la présence ou l’absence d’une clause privative, alors que d’autres facteurs, comme la nature de la question soulevée par les plaignantes, doivent être examinés de façon spécifique.

i. La clause privative

Auparavant, il existait une forme de clause privative qui protégeait le TCCE, mais cette protection a été supprimée par le législateur dans les modifications législatives de 1993 visant à mettre en œuvre l’ALÉNA. L’article 76 de la LMSI prévoit le droit au contrôle judiciaire. L’absence de clause privative, ou en l’espèce la suppression de celle-ci, semblerait indiquer que les décisions du TCCE exigent une retenue moindre¹⁴. Le législateur n’avait pas l’intention que les décisions du TCCE relèvent exclusivement du TCCE. Toutefois, comme la Cour suprême l’a indiqué, l’absence de clause privative ne règle pas la question¹⁵ .

ii. L’objet de la Loi

La LMSI est une loi commerciale visant à protéger les branches de production nationales du Canada contre les effets négatifs des marchandises « sous-évaluées » et des subventions fournies aux exportateurs qui importent des marchandises au Canada. En outre, cette loi vise à mettre en œuvre les obligations du Canada en matière de commerce international au titre de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce et, maintenant, de l’Organisation mondiale du commerce. Cette loi présente une certaine similarité avec la Loi sur la concurrence¹⁶ , examinée par exemple dans l’arrêt Southam. Comme il est indiqué dans l’arrêt Southam, la Loi sur la concurrence vise un objectif économique, et non strictement juridique. Le législateur a institué le TCCE pour protéger les branches de production nationales du Canada contre le préjudice possible causé par des sociétés étrangères. Comme dans l’affaire Southam¹⁷ , donc, la loi et le Tribunal institué en vue de ces objectifs « économiques » font ressortir l’expertise du Tribunal et justifient un degré plus grand de retenue à l’égard des décisions du Tribunal. Il en résulte que, de façon générale, le législateur a voulu que les décisions du TCCE fassent l’objet d’une certaine retenue.

iii. L’expertise relative du TCCE

Ainsi qu’il a été indiqué ci-dessus, la détermination de l’expertise du TCCE par rapport aux tribunaux judiciaires constitue le facteur le plus important qu’une cour doit examiner pour déterminer la norme appropriée de contrôle. En outre, il va de soi que l’expertise relative du Tribunal et la nature du problème sont étroitement interreliées et qu’il faudra porter attention à la section suivante traitant de la nature de la question examinée.

Pour déterminer l’expertise du tribunal par rapport à la cour exerçant le contrôle, la cour doit examiner si le tribunal est doté d’une certaine expertise en vue de réaliser les objectifs généraux de la Loi. Dans ce but, le Groupe spécial a examiné plusieurs considérations, notamment les connaissances spécialisées des membres du TCCE, la question de savoir si le TCCE dispose de procédures spéciales ou de moyens non judiciaires d’appliquer la loi ainsi que la question de savoir s’il participe à l’élaboration de politiques.

S’agissant des connaissances spécialisées des membres du TCCE, ainsi qu’il a été indiqué dans l’arrêt Mattel, la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur¹⁸ n’exige pas que les membres du TCCE soient experts dans un domaine particulier. Néanmoins, les membres du TCCE acquièrent de l’expérience relativement aux questions qu’ils examinent pendant la durée de leur mandat¹⁹ . Dans l’abstrait, donc, les membres du TCCE peuvent être considérés comme des experts, bien qu’il soit nécessaire d’examiner le facteur étroitement relié de la nature de la question examinée par les membres du Groupe spécial. Le TCCE est un organisme juridictionnel mais en outre, comme il est relevé dans l’arrêt Mattel et comme le rappelle l’avocat du TCCE, le TCCE joue un rôle dans l’élaboration des politiques :

… l’art. 18 de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, qui précise que le TCCE, « sur saisine par le gouverneur en conseil, enquête et fait rapport sur toute question touchant, en matière de marchandises ou de services – considérés individuellement ou collectivement – les intérêts économiques ou commerciaux du Canada ». Bien que cette disposition ne soit pas en cause dans le présent pourvoi, elle indique que le législateur considère de façon générale le TCCE comme un organisme expert dans certaines questions économiques et commerciales. Tout comme dans l’arrêt Pezim, précité, il s’agit d’un motif incitant à la retenue, mais il est important de souligner que le TCCE joue un rôle limité en ce qui concerne l’élaboration de politiques, puisqu’il exerce principalement des fonctions de recherche et qu’il ne peut pas donner force de loi à ses recommandations en matière de politiques²⁰ .

De façon générale, il semblerait que le TCCE est reconnu comme un tribunal dont les membres possèdent une expertise poussée. Dans l’abstrait toujours et sans tenir compte des questions précises, cela indiquerait que ses décisions justifient un degré significatif de retenue.

iv. La nature de la question examinée

Donc, selon l’analyse qui vient d’être faite, les décisions du TCCE justifieraient un degré considérable de retenue, mais il reste essentiel d’examiner les questions particulières dont est saisi le Groupe spécial pour déterminer la norme de contrôle sur la base de chaque question particulière. Le Groupe spécial doit donc évaluer si la question est une question de fait et de preuve, une question mixte de fait et de droit ou une question d’interprétation des lois – une question de droit exclusivement. Généralement, sur les questions de fait, les cours qui exercent le contrôle manifestent généralement une grande retenue. Les cours n’interviendront pas normalement à moins que les conclusions du tribunal soient manifestement déraisonnables. Par contre, s’agissant de questions mixtes de fait et de droit ou de questions de droit, les cours qui exercent le contrôle manifestent moins de retenue à l’égard du tribunal. Dans l’examen des questions de droit, cependant, le Groupe spécial doit examiner s’il s’agit d’une question d’interprétation générale des lois ou d’une question de droit hautement technique. Les questions d’interprétation générale des lois sont des questions à l’égard desquelles les cours ont la compétence pour exercer le contrôle et elles manifestent donc moins de retenue à l’égard du Tribunal. Règle générale, c’est la norme de la décision correcte qui serait appliquée à une telle question. Par contre, si le Groupe spécial devait examiner une question de droit qui soit de nature technique ou scientifique, il manifesterait une plus grande retenue à l’égard du Tribunal.

En fin de compte, selon l’analyse pragmatique et fonctionnelle, le Groupe spécial doit examiner tous les facteurs pertinents pour déterminer la norme de contrôle. Lorsque l’expertise du Tribunal joue et que l’on considère l’ensemble des facteurs pris en compte dans l’analyse pragmatique et fonctionnelle, les décisions du Tribunal justifieraient une retenue considérable, soit la norme du caractère manifestement déraisonnable dans l’échelle des normes de contrôle. Par contre, dans le cas de questions qui ne relèvent pas de l’expertise particulière du TCCE, par exemple sur une question qui serait jugée une pure question de droit ne relevant pas de l’expertise du TCCE, la norme de contrôle passerait à celle de la décision correcte. Le Groupe spécial a procédé à cette analyse pour chaque question et établi la norme de contrôle applicable à chaque question soulevée par les plaignantes.



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