ARTICLE 1904

EXAMEN PAR UN GROUPE SPÉCIAL BINATIONAL
EN VERTU DE L’ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE NORD-AMÉRICAIN

DÉCISION DU GROUPE SPÉCIAL

EXAMEN DE L’ORDONNANCE DU
TRIBUNAL CANADIEN DU COMMERCE EXTÉRIEUR
DU 16 OCTOBRE 1998

Audience : Le 8 février 2000, à Ottawa (Ontario, Canada)

ONT COMPARU :

Pour les plaignantes :

Darrel H. Pearson et Jeffery D. Jenkins pour Cello Products Inc. et Bow Metallics Inc.

Pour les opposantes :

Lawrence L. Herman pour Mueller Industries, Inc. et Streamline Copper & Brass Ltd.

Riyaz Dattu pour Nibco Inc.

Pour le Tribunal canadien du commerce extérieur :

Gerry H. Stobo et Tamra A. Alexander pour le Tribunal canadien du commerce extérieur

TABLE DES MATIÈRES

APPENDICE

Ce Groupe spécial a été constitué en vertu de l’article 1904 de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) à la suite d’une plainte portée au Secrétariat canadien le 21 décembre 1998 par Cello Products Inc. (Cello) et Bow Metallics Inc. (Bow) (plaignantes). La plainte avait trait à une ordonnance du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) rendue le 16 octobre 1998 au regard du Réexamen no RR-97-008 annulant ses conclusions du 18 octobre 1993 rendues dans le cadre de l’Enquête no NQ-93-001 concernant certains raccords de tuyauterie à souder, de types à pression et à drainage, renvoi et évent, faits en alliage de cuivre coulé, en alliages de cuivre ouvré ou en cuivre ouvré originaires ou exportés des Etats-Unis d’Amérique et produits par ou pour Elkhart Products Corporation, d’Elkhart (Indiana), Nibco Inc., également d’Elkhart (Indiana), et Mueller Industries, Inc., de Wichita (Kansas), leurs successeurs et ayants droit, ou en leur nom.

Dans son Enquête no NQ-93-001, le TCCE a conclu que le dumping au Canada des marchandises en question, sauf exceptions, avait causé, causait et était susceptible de causer un dommage sensible à la production au Canada de marchandises similaires. Dans son réexamen de 1998 de ces conclusions, Réexamen no RR-97-008, fait sur le fondement du paragraphe 76(2) de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI), le TCCE a jugé qu’il y avait une probabilité de reprise du dumping, mais qu’un tel dumping n’était pas susceptible de causer un dommage sensible à la branche de production canadienne et il a annulé les conclusions qu’il avait rendues dans le cadre de l’Enquête no NQ-93-001 par son ordonnance du 16 octobre 1998, aux termes du paragraphe 76(4) de la LMSI.

Dans les délais impartis, les plaignantes, Cello et Bow, ont déposé leurs mémoires ; de même, Mueller Industries Inc. (Mueller) et Streamline Copper & Brass Ltd. (Streamline), ainsi que le TCCE. Les plaignantes ont déposé un mémoire en réponse. Les avocats de Nibco Inc. (Nibco) n’ont pas produit de mémoire.

Les avocats des plaignantes ont fait valoir en appel que, lors du Réexamen no RR-97-008, le TCCE avait mal apprécié sa compétence, qu’il n’avait pas respecté les principes de justice naturelle et qu’il avait rendu une décision entachée d’une erreur de droit et fondée sur une conclusion de fait erronée. Ils ont conclu à ce que la constatation d’improbabilité de dommage sensible à la branche de production canadienne soit annulée et remplacée par une constatation de probabilité de dommage sensible ou, subsidiairement, à ce que l’affaire soit renvoyée au TCCE avec instruction de conclure qu’il y avait une probabilité de dommage sensible. Ils ont également soutenu que Streamline devait être exclue par le TCCE dans son analyse de la branche de production canadienne. Les avocats de Mueller, Streamline et du TCCE ont au contraire prétendu que le Groupe spécial devait confirmer la décision du TCCE.

Les avocats des plaignantes avaient soutenu devant le TCCE que Streamline, un fabricant canadien affilié à Mueller, ne devait pas être incluse dans la branche de production canadienne. Le TCCE a rejeté cette argument et, dans son ordonnance, a jugé que Streamline faisait partie de la branche de production nationale et ne devait pas en être exclue. Les avocats des plaignantes font valoir que le TCCE a eu tort sur ce point. Les avocats de Mueller, Streamline et du TCCE considèrent le décision du TCCE comme bien fondée.

Dans son Exposé des motifs, le TCCE, pour constater que le dumping à venir n’était pas susceptible de causer un dommage sensible à la branche de production canadienne, a tenu compte de divers facteurs, dont la conjoncture du marché et de la concurrence, les prix et les tendances des prix. (Voir la section IV plus loin.) Toutefois, il n’a pas donné l’ordre de grandeur du dumping américain des marchandises en cause auquel il fallait s’attendre si l’ordonnance en vigueur devait être levée. Les plaignantes font valoir que cette omission était une erreur donnant lieu à révision.

Sur le fondement de la pratique du TCCE et des directives qu’il a données au cours du Réexamen no RR-97-008, les parties ont présenté aux parties adverses plusieurs demandes de renseignements. Le TCCE, dans un avis qu’il a donné aux parties au sujet de la pratique qu’il entendait suivre au regard de ces demandes, s’est réservé le droit de rejeter les demandes qu’il jugerait non appropriées. Dans une lettre adressée aux parties en date du 26 juin 1998, le TCCE rejetait certaines des demandes de renseignements adressées par Cello à Mueller, Streamline et Nibco. Les avocats des plaignantes font valoir, dans leur requête en examen, que le TCCE a rejeté à tort ces demandes de renseignements. Les avocats de Mueller, Streamline et du TCCE prétendent que la décision du TCCE est bien fondée. Les avocats de Nibco n’ont pas présenté d’exposé distinct, mais ils se sont déclarés d’accord avec celui des avocats du TCCE.

Le Groupe spécial a été réuni pour examiner la décision du TCCE. Une audience au eu lieu le 8 février 2000, à Ottawa (Ontario, Canada), à laquelle tous les membres du Groupe spécial assistaient, ainsi que les avocats de toutes les parties.

Dans le mémoire des plaignantes, après exposition des critères d’examen applicables en matière d’examen d’une décision du TCCE en vertu de l’article 1904 de l’ALÉNA, deux points de fond et un point de forme sont soulevés, ainsi exposés :

Les plaignantes font valoir qu’il faut répondre par l’affirmative aux questions que soulèvent les trois points. Mueller, Streamline et le TCCE soutiennent qu’il faut y répondre par la négative.

Les avocats des plaignantes et ceux de Mueller et Streamline et du TCCE ont pleinement traité de tous ces points au cours des débats.

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II. LES CRITÈRES D’EXAMEN

Dans leurs observations écrites et orales, les avocats des plaignantes ont mis en cause les critères d’examen applicables par le Groupe spécial pour l’examen de la décision du TCCE. Ils ont reconnu qu’en ce qui avait trait aux deux motifs de fond de la contestation, le critère applicable devait être celui du caractère manifestement déraisonnable, soit en droit canadien, la norme du contrôle judiciaire des décisions des tribunaux et organismes administratifs appelant le plus haut degré de retenue. Mais, ont-ils insisté, ce critère exigeait du Groupe spécial qu’il aille au-delà des motifs donnés par le TCCE pour fonder sa décision. Il requérait que les allégations soient appréciées par un examen en profondeur du dossier administratif.

Tout en reconnaissant le bien-fondé de la position des avocats des plaignantes en ce qui avait trait au critère d’examen applicable aux points litigieux de fond, les avocats des intimées et du TCCE ont fait valoir que les allégations de fond en cause n’obligeaient pas le Groupe spécial à procéder à une étude en profondeur du dossier administratif. Au contraire, les deux points en litige pouvaient et devaient être examinés simplement sur la base des motifs écrits donnés par le TCCE. L’avocat des intimées a également prétendu que, même si le critère d’examen n’était pas celui du caractère manifestement déraisonnable, il ferait néanmoins valoir que les décisions du TCCE sur les deux points de fond en litige n’étaient ni déraisonnables ni même incorrectes, selon les deux autres critères applicables en matière de contrôle judiciaire en droit canadien.

2. Motifs d’examen de procédure

Contrairement à la position qu’ils avaient adoptée au sujet des motifs d’examen de fond, les avocats des plaignantes ont prétendu que le Groupe spécial devait trancher selon la norme de la décision correcte leurs allégations selon lesquelles les directives du TCCE concernant les demandes de renseignements (DDR) et la procédure de communication préalable aux débats allaient à l’encontre des règles de la justice naturelle ou de l’équité procédurale. Les avocats des intimées et du TCCE ont soutenu le contraire. Ils ont fait valoir qu’en évaluant toute plainte au sujet des directives du TCCE relatives aux DDR, le Groupe spécial avait l’obligation de faire preuve à l’égard du TCCE d’une retenue assez considérable.

Le paragraphe 1904(3) du chapitre 19 de l’Accord de libre-échange nord-américain, intégré au droit canadien par la Loi portant mise en oeuvre de l'Accord de libre-échange nord-américain, L.C. 1993, chap. 44, est ainsi conçu :

Le groupe spécial appliquera les critères d'examen établis à l'annexe 1911, ainsi que les principes juridiques généraux qu'un tribunal de la Partie importatrice appliquerait à l'examen d'une détermination de l'organisme d'enquête compétent.

L’Annexe 1911 du chapitre 19 de l’ALÉNA porte :

Critères d'examen désigne les critères ci-dessous, selon qu'ils pourront être modifiés de temps à autre par la Partie concernée :

a) dans le cas du Canada, les motifs énoncés à l'alinéa 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale, modifiée, pour ce qui concerne toutes les décisions finales ;

Le paragraphe 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985) (modifié par L.C. 1990, chap. 8) spécifie que tout tribunal ou organisme administratif régi par cette loi est soumis au contrôle judiciaire de la Cour, si celui-ci, selon le cas :

a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer;

b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter;

c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier;

d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose;

e) a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages;

f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.

Malgré que le texte des dispositions du paragraphe 18.1(4), prises dans leur sens littéral, puisse porter à croire que le critère d’examen approprié en vertu de chacune de ces dispositions soit celui de la décision correcte, la Cour suprême du Canada et la Cour fédérale du Canada ont pour ainsi dire toujours interprété les termes de cette disposition (et de celles qui l’ont précédée) comme étant assujetties aux principes de la common law canadienne relatifs au contrôle judiciaire. Dans la mesure où le paragraphe 1904(3) de l’ALÉNA oblige le Groupe spécial à appliquer les « principes juridiques généraux » qu’un tribunal canadien devrait appliquer lorsqu’il contrôle une décision du TCCE, il nous faut nous aussi donner effet à la common law en la matière.

En vertu de ces principes de la common law sur le contrôle judiciaire, il existe différents degrés de scrutation par la juridiction judiciaire des décisions d’instances de toutes sortes, instituées en vertu de la loi ou de la prérogative. La norme appropriée d’intervention est fonction d’une analyse « pragmatique et fonctionnelle » de la nature du tribunal administratif et de sa compétence d’attribution ; elle va de la décision correcte, à une extrémité de la gamme, en passant par la norme intermédiaire du caractère déraisonnable, au caractère manifestement déraisonnable, à l’autre extrémité de la gamme.

Un exemple typique de cette jurisprudence nous est donné par l’arrêt de la Cour suprême du Canada National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, cité et invoqué par les plaignantes. Dans cet arrêt, la Cour était saisie d’une demande de contrôle judiciaire, en application de la Loi sur la Cour fédérale, d’une décision du Tribunal canadien des importations, prédécesseur du TCCE, rendue (comme en l’espèce) en vertu de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, L.C. 1984, chap. 25. La Cour suprême a reconnu que, s’agissant du contrôle judiciaire des décisions d’un tribunal spécialisé, comme le Tribunal canadien des importations, statuant sur des questions de sa compétence, alors qu’une clause privative les sauvegardait, elle ne devait intervenir que dans les seuls cas où la juridiction administrative avait statué de façon manifestement déraisonnable sur une question de fait ou de droit. Ce n’était que dans le cas des rares dispositions limitant réellement sa compétence que le critère du contrôle judiciaire était celui de la décision correcte. Ce faisant, la Cour (aux pp. 1369 et 1370) reconnaissait expressément qu’elle entendait circonscrire la portée « très large » des motifs de contrôle judiciaire prévus à l’époque par les dispositions pertinentes de la Loi sur la Cour fédérale.

Comme il a déjà été dit, les plaignantes ne contestent pas que les deux questions de fond en litige soient du ressort du TCCE et que, par conséquent, relativement à celles-ci, les seules questions qu’il faut réellement poser soient, d’abord, celle de savoir si le critère de contrôle judiciaire que doit appliquer le Groupe spécial est aujourd’hui en quoi que ce soit différent de celui qui a été reconnu par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt National Corn Growers et, ensuite, si aucun changement n’est intervenu, celle de savoir ce qu’implique précisément le critère du caractère manifestement déraisonnable par rapport à ces deux questions.

À l’époque où l’arrêt National Corn Growers a été rendu, le paragraphe 76(1) de la LMSI comportait une clause privative portant que : « les ordonnances ou conclusions du Tribunal sont définitives ». Le juge Gonthier, qui a rédigé les motifs de la majorité, s’appuie précisément (à la p. 1370) sur le libellé de ce paragraphe pour justifier une norme de retenue en matière de contrôle judiciaire :

En l'espèce, l'art. 76 de la LMSI prévoit que, sauf certaines exceptions limitées, la décision du Tribunal est définitive. Compte tenu de cette disposition, notre Cour ne touchera donc à la décision du Tribunal que si ce dernier a outrepassé sa compétence en arrivant à des conclusions manifestement déraisonnables.

Mais cette disposition a été modifiée ; la modification est entrée en vigueur le 1er janvier 1994. La clause privative a été supprimée. Le paragraphe 76(1) est désormais ainsi conçu :

76. (1) Sous réserve du paragraphe 61(3) et des parties I.1 et II, les ordonnances ou conclusions du Tribunal prévues à la présente loi sont sujettes au contrôle judiciaire de la Cour d’appel fédérale pour l’un des motifs prévus au paragraphe 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale.

Compte tenu du contexte dans lequel ce changement est survenu - la modification de la LMSI en conséquence de l’adhésion du Canada à l’ALÉNA -, on s’est inévitablement demandé si l’objectif de ce changement était un examen plus serré par le juge et par les groupes spéciaux du bien-fondé des décisions prises dans les litiges commerciaux par le TCCE. La Cour suprême du Canada n’a pas encore été saisie de cette question, mais la Cour d’appel fédérale a, dans l’ensemble, rejeté cet argument et continué à appliquer le critère du caractère manifestement déraisonnable au contrôle des décisions du TCCE sur les questions relevant de sa compétence.

Dans l’affaire Association canadienne des fabricants de pâtes alimentaires c. Aurora Importing & Distributing Ltd., no du greffe A-473-96, 31 janvier 1997, (1997), 208 N.R. 329 (C.A.F.), la Cour a fait observer (à la p. 332) que :

…les autres facteurs justifiant la retenue judiciaire, plus particulièrement l'économie de la loi, l'objet de l'enquête ainsi que la nature spécialisée et l'expertise du Tribunal, sont toujours présents.

Plus récemment, dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Symtron Systems Inc., [1999] 2 C.F. 514, le juge Linden de la Cour d’appel a reconnu que la norme du contrôle judiciaire des matières relevant de la compétence du TCCE était celle du caractère manifestement déraisonnable. Du même coup, il a réitéré que la norme de la « décision correcte » devait être limitée aux cas où le TCCE « définit les limites de sa compétence ».

Subséquemment, le Groupe spécial saisi de l’affaire de Certaines tôles d’acier au carbone laminées, originaires ou exportées du Mexique (Décision du Groupe spécial sur les critères d’examen et renvoi), du 19 mai 1999, CDA-97-1904-02 (Groupe spécial, chap. 19 de l’ALÉNA), a reconnu que l’arrêt Symtron Systems reflétait l’état actuel du droit canadien. Du même coup, les membres du Groupe spécial, à la majorité, ont souligné que, s’il était vrai qu’il n’y avait plus de clause privative, en vertu de la LMSI, l’instance était toujours introduite par voie de demande de contrôle judiciaire et non d’appel prévu par la loi. Ce facteur militait fortement en faveur de l’application du critère du caractère manifestement déraisonnable plutôt que de celui du caractère déraisonnable simpliciter.

Le point de vue des tribunaux judiciaires sur la suppression de la clause privative au paragraphe 76(1) a reçu le soutien de la Cour suprême du Canada dans la mesure où celle-ci accepte maintenant que la présence ou l’absence d’une clause privative n’est que l’un des facteurs qui, selon une approche « pragmatique et fonctionnelle », permettent de déterminer la norme appropriée de contrôle : arrêt Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748.

Il se dégage de cette jurisprudence que, sur les points qui ne touchent pas vraiment à la compétence, la norme à appliquer aux décisions du TCCE demeure celle du « caractère manifestement déraisonnable ». D’ailleurs, il semble bien que les parties l’aient admis, en particulier les plaignantes, qui l’ont reconnu explicitement. Nous concluons donc qu’en ce qui a trait à la directive du paragraphe 1904(3) du chapitre 19 de l’ALÉNA, le critère d’examen des deux questions de fond soulevées par les plaignantes est celui du caractère manifestement déraisonnable.

Dans leurs observations tant écrites qu’orales, les avocats des plaignantes ont invoqué l’extrait suivant des motifs du juge Gonthier dans l’arrêt National Corn Growers, précité (à la p. 1370) :

Dans certains cas, le caractère déraisonnable d'une décision peut ressortir sans qu'il soit nécessaire d'examiner en détail le dossier. Dans d'autres cas, il se peut qu'elle ne soit pas moins déraisonnable mais que cela ne puisse être constaté qu'après une analyse en profondeur.

Cela soulève la question de savoir, en l’espèce, si le Groupe spécial a l’obligation d’aller au-delà des motifs donnés par le TCCE et, en particulier, d’examiner les allégations des plaignantes selon lesquelles la décision était manifestement déraisonnable, compte tenu du dossier administratif constitué par le TCCE.

Après mûre réflexion, nous sommes d’avis que les motifs d’examen que les plaignantes ont fait valoir n’exigent pas une analyse en profondeur du dossier. Pour en arriver à cette conclusion, nous nous basons d’une façon générale sur l’extrait suivant des motifs du juge Evans de la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Stelco Inc. c. British Steel Canada Inc., 25 janvier 2000, A-365-98 (C.A.F.) [inédit] (au par. 18) :

[L]es faits en litige en l’espèce relèvent manifestement des connaissances spéciales du TCCE et, à moins que la Cour ne fasse preuve d’une grande retenue et ne résiste à l’invitation des producteurs nationaux de soumettre les conclusions à un examen minutieux en dépouillant le dossier, elle risque de reconsidérer les conclusions tirées par le tribunal spécialisé.

Il faut cependant préciser qu’à aucun moment les plaignantes n’ont prétendu que les constatations de fait du TCCE ou que les conclusions qu’il a tirées de ces faits n’étaient pas étayées par le dossier administratif. Ils alléguaient plutôt dans leurs plaintes que les motifs du TCCE comportaient des lacunes et des incohérences et que les motifs reposaient sur des erreurs de droit et de principe, y compris des déductions que ne justifiaient pas les faits constatés. Aussi avons-nous limité notre examen de la décision du TCCE à une évaluation, à l’aune de la norme du caractère manifestement déraisonnable, de l’Exposé des motifs du TCCE. Nous nous en sommes tenus à l’Exposé des motifs, sans prendre connaissance du dossier administratif.

Ici encore, néanmoins, en ce qui a trait à certains aspects de cet examen des motifs du TCCE, nous nous sommes inspirés de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale Stelco Inc. c. British Steel Canada Inc., précité (aux par. 25 et 26) :

Étant donné la nature discrétionnaire du pouvoir décisionnel conféré au Tribunal par le paragraphe 76(4), il est impossible de dire dans l’abstrait que l’un des facteurs dont le Tribunal tient normalement compte dans les cas de ce genre a en soi une si grande importance que le Tribunal doit toujours en parler dans ses motifs, dès que les parties soulèvent la question. Il appartient au Tribunal de déterminer l’importance d’un facteur donné à la lumière des conclusions tirées au sujet des autres facteurs.

Il incombe à la demanderesse de démontrer que tout facteur à l’égard duquel le Tribunal n’a pas rendu une conclusion motivée avait, eu égard aux faits de l’affaire, une importance si manifeste que le Tribunal était tenu en droit d’en parler expressément dans les motifs de sa décision…

Comme l’ont fait valoir les avocats des plaignantes, les tribunaux canadiens ont généralement estimé que la norme d’examen appropriée était celle de la décision correcte lorsque la violation des règles de la justice naturelle ou de l’équité procédurale était en cause. Transcr., à la p. 13. Mais, dans certains cas, les tribunaux ont reconnu une latitude considérable aux tribunaux et aux organismes administratifs en matière de procédure. Tout récemment, dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, Madame le juge L’Heureux-Dubé, au nom de la Cour, a décrit (au paragraphe 27) les circonstances dans lesquelles il fallait aborder avec une telle retenue les règles de procédure adoptées par un office ou un tribunal administratif, ainsi que les décisions prononcées sur celles-ci :

L'analyse des procédures requises par l'obligation d'équité devrait également prendre en considération et respecter les choix de procédure que l'organisme fait lui-même, particulièrement quand la loi laisse au décideur la possibilité de choisir ses propres procédures, ou quand l'organisme a une expertise dans le choix des procédures appropriées dans les circonstances : Brown et Evans [Judicial Review of Administrative Action in Canada (Cahier à anneaux)] aux pp. 7-66 à 7-70. Bien que, de toute évidence, cela ne soit pas déterminant, il faut accorder une grande importance au choix de procédures par l'organisme lui-même et à ses contraintes institutionnelles : IWA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, le juge Gonthier.

En l’espèce, la principale préoccupation des plaignantes relativement à la procédure portent sur les prétendues déficiences des règles que le TCCE a élaborées et imposées en l’espèce pour la communication préalable de documents en la possession des parties adverses. Sur ce point particulier de la communication préalable, l’arrêt de la Cour d’appel fédérale rendu par le juge MacGuigan dans l’affaire CIBA-Geigy Ltd. c. Canada (Conseil d'examen du prix des médicaments brevetés), [1994] 3 C.F. 425, (1994), 170 N.R. 360 (C.A.F.), bien qu’il ne soit pas directement applicable, est néanmoins très instructif. Dans cette instance concernant des prix excessifs introduite devant le Conseil d’examen, on voulait obtenir la communication de documents en la possession du Conseil. Au nom de la Cour d’appel, le juge MacGuigan (au paragraphe 5) cite un long extrait du jugement de première instance du juge McKeown ([1994] 3 C.F. 425, aux pp. 445 et 446). Les passages suivants sont les plus pertinents en l’espèce :

Le Conseil a décidé de refuser la divulgation des documents demandés et je dois, en vertu du principe de la déférence judiciaire, respecter cette décision à moins que l’équité ou la justice naturelle s’y oppose. Une décision quant à la divulgation ne peut être prise de façon abstraite. Le Conseil est censé agir efficacement et protéger les intérêts du public. Il faut donc, entre autres, éviter de prolonger indûment les audiences. Celui qui fait l’objet d’une audience en matière de prix excessif a certainement le droit de connaître les arguments présentés contre lui ; cependant, il ne devrait pas être autorisé à obtenir toute la preuve que le Conseil a obtenue dans l’exercice de ses fonctions de réglementation, dans l’intérêt du public, du seul fait qu’elle pourrait avoir un rapport avec la question en litige… Le droit et des questions de principe exigent qu’une certaine latitude soit accordée à un tribunal administratif exerçant des fonctions de réglementation économique… La procédure devant ces tribunaux n’est pas censée revêtir un caractère aussi contradictoire que la procédure suivie devant un tribunal judiciaire. Le fait d’exiger du Conseil qu’il divulgue tous les renseignements susceptibles d’être pertinents parmi ceux qu’il recueille dans l’exercice de ses fonctions de réglementation, entraverait indûment son travail d’un point de vue administratif. L’équité est toujours une question d’équilibre entre divers intérêts.

Nous sommes saisis en l’espèce d’une demande de communication de documents en la possession des parties, et non du tribunal ou de l’organisme administratif, mais les considérations dont fait état le juge McKeown (auxquelles la Cour d’appel fédérale a souscrit expressément), ont de toute évidence une certaine pertinence. Aux termes de l’article 17 de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), chap. 47 (4e suppl.), le TCCE est une cour d’archives, possédant toutes les attributions d’une cour supérieure pour la « production et l’examen de pièces ». L’article 35 de la Loi précise en outre :

Les séances du Tribunal sont conduites de la façon qui lui paraît la plus efficace, la plus équitable et la plus expéditive dans les circonstances.

L’une et l’autre disposition présupposent l’existence d’un pouvoir et d’une latitude considérables du TCCE dans l’élaboration de règles de procédure qui répondent aux besoins des secteurs particuliers de réglementation qui ressortissent à son autorité ou à sa compétence. À la vérité, il semblerait que ce doive être tout particulièrement le cas en ce qui a trait à la procédure préalable à l’instruction, notamment en matière de communication des pièces en la possession des parties.

Comme l’a jugé la Cour d’appel fédérale dans son arrêt Ciba-Geigy précité, les tribunaux administratifs exerçant une fonction de régulation économique peuvent ne pas être engagés dans un processus administratif suffisamment analogue à l’instance pénale pour que cela entraîne l’application des principes énoncés par la Cour suprême du Canada dans son arrêt R. c. Stinchcombe, [1991] 3 R.C.S. 326, selon lequel, dans une affaire criminelle, le ministère public est tenu en droit de divulguer à la défense tous les éléments de preuve qu’il possède. En outre, même dans le cas où les règles de l’équité procédurale en common law dicteraient que les parties ont droit à une forme de communication des éléments de preuve [comme dans l’affaire Ontario (Ontario Human Rights Commission) v. Ontario (Board of Inquiry into Northwestern General Hospital) [1993], 115 D.L.R. (4th) 279 (C. div. de l’Ont.)], les détails précis de cette procédure demeureraient des questions sur lesquelles le tribunal ou l’office a droit à la déférence et au respect du Groupe spécial. Il doit en être particulièrement ainsi en l’espèce, car la Loi, à son article 35, privilégie une procédure efficace et expéditive pour le TCCE et le TCCE a réagi à cette exigence de la Loi en cherchant diligemment à établir une procédure de communication de pièces au préalable qui satisfasse à ces fins tout en permettant un échange ordonné de l’information avant l’audience.

Il est vrai que les Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur, SOR/DORS/91-499 (modifiées), promulguées en vertu du paragraphe 39(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, ne prévoient pas expressément la communication préalable, mais, depuis novembre 1996, le TCCE se sert de la procédure de demande de renseignements (DDR) pour [TRADUCTION] « faciliter l’enquête en améliorant l’échange de l’information en temps utile entre toutes les parties en cause avant l’audience » (Note aux avocats et aux parties au dossier en date du 3 juin 1998). Cette procédure a fait l’objet de directives que le TCCE a révisées afin d’améliorer l’efficacité de la procédure. En l’espèce, les parties ont été informées que les modifications les plus récentes qui avaient été apportées aux directives étaient applicables.

Tous ces facteurs tendent fortement à indiquer que sur cet aspect particulier de la procédure d’enquête ou d’audition, le Groupe spécial doit faire preuve d’une grande retenue à l’égard du TCCE. Il y a lieu d’accorder une « grande importance » aux choix du TCCE dans la détermination des paramètres généraux, et même des détails précis, de la procédure relative aux demandes de renseignements.

En fait, Madame le juge L’Heureux-Dubé, dans l’arrêt Baker, précité, ne précise pas quel degré de retenue s’impose, eu égard au choix de la procédure, parmi la gamme des normes de contrôle judiciaire que la Cour suprême applique aux décisions de fond. Elle n’est que l’un des facteurs dont le tribunal contrôlant la décision doit tenir compte pour décider si le tribunal ou l’organisme administratif s’est ou non conformé aux exigences de la common law en matière d’équité procédurale ou de justice naturelle. Néanmoins, dans la mesure où les choix de procédure en cause ont été laissés par le législateur à l’appréciation du TCCE, il apparaît légitime de conclure que le choix de la procédure de communication préalable du TCCE relève de ses pouvoirs discrétionnaires. Dans cette mesure, le reste des motifs de Madame le juge L’Heureux-Dubé dans l’arrêt Baker devient directement pertinent. Or, elle affirme que l’examen de l’exercice de pouvoirs discrétionnaires doit maintenant être considéré comme devant faire l’objet de l’analyse « pragmatique et fonctionnelle » qui dictera quel sera, des trois critères d’examen, celui qui est approprié.

D’ailleurs, nous avons déjà établi les facteurs décisifs de cette analyse « pragmatique et fonctionnelle » qui font en sorte que cet exercice d’un pouvoir discrétionnaire en matière de procédure s’inscrit dans les paramètres généraux des décisions ou des choix de procédure dont Madame le juge L’Heureux-Dubé fait explicitement mention dans l’arrêt Baker. À tout le moins, ces facteurs indiquent que le Groupe spécial ne doit pas intervenir dans les choix du TCCE quant à la procédure de communication préalable applicable à moins que ses choix ou les mesures qu’il a prises dans un cas donné ne soient déraisonnables.

Toutefois, dans la mesure où les directives concernant la communication préalable n’ont, de toute évidence, pas encore été définitivement arrêtées et n’ont pas encore été incorporées aux règles officielles du TCCE, ce qui exige la consultation du ministre et l’approbation du gouverneur en conseil, nous avons décidé que la norme appropriée d’intervention ou d’examen de la procédure ou de son application dans un cas particulier n’était pas celle du caractère manifestement déraisonnable.

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III. LA NON-EXCLUSION DE STREAMLINE DE LA BRANCHE DE PRODUCTION NATIONALE

Les plaignantes contestent la décision du TCCE d’inclure Streamline, une filiale de Mueller, dans la branche de production nationale aux fins de son réexamen en vertu du paragraphe 76(2). Elles font valoir qu’en n’excluant pas Streamline, le TCCE a abusé du pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 2(1) de la LMSI (définition de branche de production nationale).

La LMSI confère un large pouvoir discrétionnaire au TCCE. Il peut inclure ou exclure un producteur national lié à un exportateur ou à un importateur de marchandises faisant l’objet d’un dumping. Le paragraphe 2(1) définit ainsi la « branche de production nationale » :

L'ensemble des producteurs nationaux de marchandises similaires ou les producteurs nationaux dont la production totale de marchandises similaires constitue une proportion majeure de la production collective nationale des marchandises similaires ; toutefois, lorsqu'un producteur national est lié à un exportateur ou à un importateur de marchandises sous-évaluées ou subventionnées… le terme désigne le reste des producteurs nationaux.

Afin d’exclure un producteur de la branche de production nationale, le TCCE doit d’abord constater qu’un producteur canadien donné est lié à un exportateur ou à un importateur de marchandises sous-évaluées.

Le paragraphe 2(1.2) porte :

(1.2) Pour l'application de la définition de « branche de production nationale » [au paragraphe 2(1)], le producteur est lié à l'exportateur ou à l'importateur dans l'un ou l'autre des cas suivants :

a) directement ou indirectement, le producteur contrôle l'importateur ou l'exportateur, ou est contrôlé par l'un ou l'autre,

b) le producteur et l'exportateur ou l'importateur, selon le cas, sont contrôlés directement ou indirectement par un tiers,

c) le producteur et l'exportateur ou l'importateur, selon le cas, contrôlent directement ou indirectement un tiers,

et il y a des motifs de croire que le producteur ne se comporte pas envers l'exportateur ou l'importateur de la même manière qu'un producteur non lié.

Il appert du rapprochement des paragraphes 2(1) et 2(1.2) que le TCCE a un pouvoir discrétionnaire considérable pour ce qui est d’inclure ou d’exclure un producteur national en fonction de ses liens avec un exportateur ou un importateur de marchandises sous-évaluées. Seuls viennent limiter ce pouvoir discrétionnaire les derniers mots du paragraphe 2(1.2), qui exigent en outre, pour qu’un producteur national puisse être tenu pour « lié » aux fins de la définition de l’expression « branche de production nationale », qu’il y ait « des motifs de croire que le producteur ne se comporte pas envers l’exportateur ou l’importateur de la même manière qu’un producteur non lié ».

En soutenant qu’il y a abus d’un pouvoir discrétionnaire, les plaignantes affirment que le TCCE, dans sa décision, n’a pas tenu compte comme il le devait : a) des fins visées par la LMSI ; b) du contrôle de Streamline par Mueller. De plus, elles soutiennent que le TCCE n’a pas tenu compte de : c) l’effet de l’opposition de Streamline à la prorogation des conclusions, et de la prétendue utilisation de la LMSI « à la façon d’une épée contre d’autres producteurs canadiens » qui aurait découlé de cette opposition. Ces carences, font valoir les plaignantes, constituent des erreurs de droit. En fait, les plaignantes soutiennent qu’il fallait obligatoirement tenir compte de ces divers arguments.

La LMSI, cependant, n’oblige à prendre en considération aucun facteur particulier. Au contraire, comme il a été exposé précédemment, le TCCE est investi par la Loi d’un large pouvoir discrétionnaire. Vu ce pouvoir, conjugué au critère du caractère manifestement déraisonnable appelant à la retenue, critère d’examen approprié en l’espèce, il est extrêmement difficile d’infirmer la décision du TCCE de ne pas exclure Streamline. En outre, il ressort de l’Exposé des motifs, à notre avis, que le TCCE a tenu compte plus qu’adéquatement des facteurs cités par les plaignantes.

Les plaignantes, dans un premier temps, prétendent qu’il est indispensable de tenir compte des fins visées par la LMSI, pour exercer à bon escient le pouvoir discrétionnaire qui y est conféré. Elles soutiennent ensuite que la fin principale de la LMSI est la protection des producteurs canadiens. La fin essentielle de la LMSI, d’après les plaignantes, est la protection des producteurs nationaux contre les importations déloyales : Mémoire des plaignantes, à la p. 28. S’il est vrai que la LMSI protège comme il se doit les producteurs canadiens des importations déloyales, elle défend également les intérêts des consommateurs canadiens de marchandises sous-évaluées en limitant les ordonnances antidumping aux seuls cas où un dommage est causé à la branche de production nationale. La LMSI met également en oeuvre en droit canadien les accords très élaborés qu’a conclus le Canada dans le cadre de divers traités de commerce internationaux, sauvegardant ainsi également les intérêts des exportateurs et des importateurs de marchandises étrangères.

Même si la protection des producteurs nationaux était la fin principale de la LMSI, il ne s’ensuivrait pas que Streamline, un producteur canadien, n’aurait pas droit à la protection de cette loi. Si l’on acceptait l’argument des plaignantes, l’exclusion d’un producteur lié de la branche de production nationale ne serait plus l’effet d’une décision discrétionnaire, mais bien un résultat dicté par la loi. Telle n’était pas l’intention du législateur dans le cas présent.

Le TCCE reconnaît que Mueller contrôle Streamline. Les plaignantes font valoir qu’après avoir conclu au contrôle, le TCCE était obligé d’exclure Streamline de la branche de production nationale. Ici encore, l’argument des plaignantes mène, semble-t-il, à la négation de l’existence d’un pouvoir discrétionnaire.

Le paragraphe 2(1.2) oblige effectivement le TCCE à rechercher si l’exportateur ou l’importateur n’exerce pas un contrôle sur le producteur lié mais, suivant ses termes mêmes, il ne l’oblige pas à l’exclure. À la vérité, si le TCCE devait conclure dans un cas particulier qu’il n’y a aucun motif de croire « que le producteur ne se comporte pas envers l'exportateur ou l'importateur de la même manière qu'un producteur non lié », il ne pourrait juger que le producteur et l’exportateur ou l’importateur sont liés aux termes de le paragraphe 2(1). Le TCCE n’aurait alors pas le pouvoir formel d’exclure ce producteur particulier de la branche de production nationale. Si tant est que la LMSI ait des dispositions impératives quant à la branche de production nationale, ce serait pour obliger, le cas échéant, le TCCE à inclure un producteur.

Les plaignantes semblent confondre le contrôle qui oblige à rechercher si un producteur est « lié » aux termes du paragraphe 2(1.2) de la LMSI avec le contrôle effectif des opérations commerciales. Le contrôle opérationnel peut être exercé indépendamment par une firme liée et, si contrôle il y a, le TCCE peut, à bon droit, en tenir compte dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de ne pas exclure une firme de la branche de production nationale. Le TCCE constate que « Streamline maîtrise la gestion de son exploitation courante d’une manière indépendante de Mueller… » : Exposé des motifs, à la p. 19. Il constate également que « ses ventes [celles de Streamline] au Canada durant la période visée par le réexamen ont principalement été faites à partir de la production nationale » : Exposé des motifs, à la p. 19. Il note en outre qu’il a été démontré à sa satisfaction que cette stratégie selon laquelle la production nationale de Streamline dessert le marché canadien ne changera pas à court terme, ni à moyen terme. Ces facteurs sont favorables à l’inclusion de Streamline dans la branche de production nationale malgré ses rapports avec Mueller.

Le TCCE a donc jugé que : 1) Mueller contrôlait Streamline au sens de l’alinéa 2(1.2)a) de la LMSI ; 2) Streamline maîtrisait la gestion de son exploitation courante suffisamment pour justifier son inclusion dans la branche de production nationale. Ces deux constatations ne sont pas incompatibles.

Il est manifeste que, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’inclure Streamline dans la branche de production nationale, le TCCE s’est interrogé au sujet de l’existence et de l’effet du contrôle de Streamline par Mueller. L’Exposé des motifs renferme l’analyse par le TCCE des effets du contrôle de Streamline par Mueller. Les plaignantes ne peuvent soutenir que l’élément contrôle n’a pas été évalué par le TCCE.

Les plaignantes font valoir que le TCCE avait l’obligation d’exclure Streamline de la branche de production nationale parce que Streamline, contrairement aux plaignantes, a défendu l’annulation des conclusions du TCCE. On voit difficilement en quoi peut être pertinente la position adoptée au cours du litige par un producteur en particulier, lié ou non lié, relativement à son inclusion dans la branche de production nationale ou à son exclusion par le TCCE dans le cadre de son réexamen prévu par le paragraphe 76(2). Les plaignantes n’ont pas été empêchées de plaider en faveur de la prorogation des conclusions par l’inclusion de Streamline dans la branche de production nationale. Si le TCCE avait exclu Streamline de la branche de production nationale, les vues de Streamline sur l’annulation des conclusions auraient été soutenues aussi efficacement par la société mère Mueller. Il n’y a tout simplement aucun rapport entre la décision d’inclure Streamline dans la branche de production nationale et la possibilité, pour toute partie au litige, de défendre sa position propre en l’espèce.

L’Exposé des motifs reprend de façon très détaillée l’analyse faite par le TCCE dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de ne pas exclure Streamline de la branche de production nationale. S’il est vrai que le critère d’examen ne nous force pas à nous pencher sur le caractère raisonnable de l’Exposé des motifs du TCCE, si ce n’est pour déterminer qu’au vu du dossier, il n’est pas entaché d’erreur, nous notons néanmoins l’exhaustivité et la cohérence des motifs fondant la décision du TCCE sur la branche de production nationale. Les plaignantes n’ont pu démontrer aucune incohérence entre les considérations exposées dans les motifs et le dossier de la cause.

La LMSI attribue un large pouvoir discrétionnaire au TCCE pour ce qui est d’inclure des producteurs liés dans la branche de production nationale ou de les en exclure dans le cadre du réexamen prévu par le paragraphe 76(2). La LMSI n’oblige pas le TCCE a tenir compte de facteurs particuliers lorsqu’il statue sur ce point. Par conséquent, le TCCE jouit d’un pouvoir discrétionnaire tant en ce qui a trait aux considérations qu’il estime pertinentes qu’en ce qui concerne sa décision elle-même. Nous n’avons conclu à aucun abus de ce pouvoir discrétionnaire, selon le critère d’examen du caractère manifestement déraisonnable. Le vaste pouvoir discrétionnaire attribué au TCCE, conjugué à la déférence dont il nous faut faire preuve eu égard à ce critère d’examen, amène le Groupe spécial à constater que le TCCE n’a commis aucune erreur en décidant de ne pas exclure Streamline de la branche de production nationale.

Continuation: IV. CAUSALITÉ