Dans L'affaire de:

Les Tarifs Appliqués par le Canada
sur Certains Produits Agricoles en Provenance des ÉTats-Unis
d'Amérique.
Rapport final du Comité
le 2 décembre 1996.

E. Observations du Mexique

108. Indiquant qu'il n'a aucun intérêt commercial dans ce litige, le Mexique souligne toutefois qu'il a un intérêt substantiel dans les relations légales entre les accords de l'ALÉNA et de l'OMC, ainsi qu'en rapport à d'autres problèmes concernant l'interprétation des clauses de l'ALÉNA pouvant être débattues dans le cadre de cette audience.¹⁰²

109. Bien que du point de vue du Mexique les parties de l'ALÉNA aient eu l'intention de libéraliser le commerce entre elles dans une mesure débordant le cadre du GATT, l'ALÉNA ne permet pas d'éliminer toutes les barrières commerciales. Qui plus est, “en ce qui concerne le Chapitre Sept (Mesures portant sur l'agriculture, l'hygiène et la phytohygiène), les parties de l'ALÉNA étaient clairement préoccupées par les négociations en cours dans le cadre des négociations d'Uruguay”.¹⁰³

110. Soulignant le nombre important de clauses de l'ALÉNA faisant référence au GATT par les phrases “accords négociés en vertu du GATT”, “accords ultérieurs”, les “négociations d'Uruguay” et autres accords conclus dans le cadre du GATT, le Mexique propose donc que

l'interaction entre les droits et les obligations multilatéraux, trilatéraux et bilatéraux des parties soit soigneusement analysée au cas par cas... Des généralisations sur la préséance de l'ALÉNA sur l'OMC (ou vice-versa) ne peuvent être faites.¹⁰⁴

111. Plus précisément, le Mexique exprime certaines craintes sur le fait que le Comité puisse interpréter l'ALÉNA d'une façon pouvant entraÎner des conséquences qui déborderaient de ce litige en faisant référence à l'ALÉ, un accord dont le Mexique ne faisait pas partie. L'ALÉNA devrait donc, selon le Mexique, être interprété selon le fondement de ses propres termes et conditions.

112. Le Mexique exprime également certaines préoccupations à l'égard de l'argument avancé par le Canada dans le contexte des pratiques subséquentes sur lesquelles il s'appuie voulant que l'abstention ou le silence d'une partie à l'égard de la conduite d'une autre équivaudrait au consentement ou à l'acquiescement à l'égard de cette conduite qui peut être en violation avec l'Accord. Plus précisément, le Mexique allègue que le fait de “ne pas soulever une objection à une déclaration ou à une conduite au moment opportun... ne signifie pas que l'on renonce au droit d'invoquer l'objection ou la violation possible à un moment ultérieur”.¹⁰⁵

VII. DÉCISION DU COMITÉ

(1) Analyse

A. Questions préliminaires

(a) Identification du problème

113. La question du cas qui nous occupe est de savoir si les droits de douanes imposés par le Canada sur certains produits agricoles en provenance des É.-U. pour raison de "tarification", conformément aux accords conclus lors des négociations d'Uruguay, enfreignent les clauses pertinentes de l'ALÉNA. Les États-Unis soutiennent que ces frais de douanes enfreignent les paragraphes (1) et (2) de l'Article 302 de l'ALÉNA qui stipulent :

1. À moins de conventions contraires de l'accord, aucune Partie ne peut augmenter des droits de douane existants ou adopter des droits de douane sur un produit en provenance d'un autre pays.

2. À moins de conventions contraires de l'accord, chaque Partie éliminera progressivement ses droits de douanes sur les produits d'origine conformément à son calendrier de l'Annexe 302.2.

114. Le Canada répond que l'obligation de "tarifer" découlant des accords des négociations d'Uruguay (en particulier l'Accord sur l'agriculture de l'OMC) a été incorporée dans l'ALÉNA. Du point de vue du Canada, cela fut accompli par l'Article 710 de l'ALÉ qui fut lui-même incorporé dans l'ALÉNA par l'Annexe 702.1(1) de l'ALÉNA.

115. L'Article 710 de l'ALÉ stipule ainsi :

À moins de conventions contraires spécifiquement présentées dans ce Chapitre, les Parties conservent leurs droits et obligations concernant les produits agricoles, les aliments, les boissons et certains produits connexes en vertu de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et des accords négociés en vertu du GATT, y compris leurs droits et obligations en vertu de l'Article XI du GATT.

116. Selon le Canada, cette clause prévaut sur l'obligation de l'Article 302 de l'ALÉNA de ne pas "augmenter" ni "adopter" des droits de douane.

117. Ce cas implique donc la relation mutuelle et complexe existant entre l'ALÉ, l'ALÉNA, le GATT et les accords de l'OMC, en particulier l'Accord sur l'agriculture de l'OMC. En tentant de soutenir leurs interprétations divergentes sur ces divers accords, les Parties en litige ("les Parties") ont attiré l'attention du Comité sur le langage employé, l'objet et le but des accords, les travaux préparatoires et la pratique des Parties, à la fois contemporains et ultérieurs. Il va sans dire que les Parties sont en désaccord quant à la pertinence ou au poids à accorder à ces considérations. Par conséquent, le comité s'attaquera d'abord à la question de l'approche appropriée à adopter quant à l'interprétation des traités.

(b) Approche d'interprétation

118. Le point de départ de l'interprétation de l'ALÉNA se trouve dans l'Article 102(2) de l'ALÉNA qui stipule :

Les Parties interpréteront et appliqueront les clauses de cet accord à la lumière de ses objectifs établis au paragraphe 1 et conformément aux règlements applicables du droit international.

119. Les Parties conviennent que les règlements applicables du droit international comprennent les Articles 31 et 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 ("la Convention de Vienne"¹⁰⁶ ), qui sont généralement acceptés comme reflétant le droit international coutumier. ¹⁰⁷

120. La proposition fondamentale de l'Article 31 est comme suit : Un traité devra être interprété de bonne foi conformément au sens habituel accordé aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. Le comité doit par conséquent commencer par déterminer le sens clair et habituel des mots utilisés. Ce faisant, le comité prendra en considération le sens à attribuer aux mots et expressions dans le contexte du texte dans son ensemble en examinant le contexte dans lequel les mots figurent, et en les considérant à la lumière de l'objet et du but du traité.

121. Les accords et la pratique ultérieurs sont des facteurs qui doivent aussi être pris en compte dans le contexte ainsi que stipulé spécifiquement par l'Article 31 de la Convention de Vienne. Le comité cite également l'admissibilité du recours aux moyens d'interprétation supplémentaires, y compris les travaux préparatoires, en vertu de l'Article 32 de la Convention de Vienne, afin de confirmer le sens résultant de l'application de la règle de l'Article 31 de la Convention de Vienne ou pour déterminer le sens lorsqu'une interprétation selon l'Article 31 de la Convention de Vienne laisse le sens ambigu ou obscur ou mène à des résultats qui sont manifestement absurdes ou déraisonnables.

122. Le comité attache également de l'importance au contexte de libéralisation des échanges commerciaux dans lequel les accords ici sous considération doivent être interprétés. De plus, en tant qu'accord de libre échange, l'ALÉNA a comme objectif spécifique l'élimination des barrières commerciales entre les trois Parties contractantes. Les principes et règles selon lesquels les objectifs de l'ALÉNA sont élaborés figurent à l'Article 102(1) de l'ALÉNA comme incluant le traitement national, le traitement de nation la plus favorisée et la transparence.¹⁰⁸ Toute interprétation adoptée par le Comité doit par conséquent promouvoir plutôt que restreindre les objectifs de l'ALÉNA. Les exceptions aux obligations de la libéralisation du commerce doivent forcément être considérées avec prudence.¹⁰⁹

123. L'interprétation de ces accords est compliquée par plusieurs facteurs. L'ALÉNA incorpore des obligations provenant d'autres accords y compris l'ALÉ et le GATT. La terminologie utilisée dans la rédaction des diverses clauses, aussi bien dans la spécificité que dans l'ensemble des accords, n'est ni uniforme ni consistante. Tel que présenté plus en détail plus loin, des mots comme "existant", "conserve(nt)" ou "accords ultérieurs", apparaissent dans certains contextes mais pas dans d'autres où ils auraient pu être pertinents. Le Comité a par conséquent eu la tâche de déterminer le sens en fonction de certains mots présents mais aussi, chose plus difficile, de deviner le sens à partir de l'absence de mots particuliers.

124. De plus, le Mexique a fait part au Comité de son désir de voir l'accord de l'ALÉNA interprété en tant que tel et que cette interprétation ne soit pas soumise à celle de l'ALÉ, traité dont le Mexique ne fait pas partie. Le Comité a pris cela en considération dans son interprétation de l'ALÉNA.

(c) Charge de la preuve

125. Lors de ses délibérations, le Comité s'est inspiré des règles types de l'ALÉNA.¹¹⁰ Les Règlements 33 et 34 stipulent ce qui suit :

33. Une Partie qui affirme qu'une mesure prise par une autre Partie est en contradiction avec les clauses de l'accord aura l'obligation de prouver une telle contradiction.

34. Une Partie qui affirme qu'une mesure est soumise à une exception en vertu de l'accord aura l'obligation de prouver qu'une telle exception est applicable.

126. En tant que demandeur, le Canada souligne, en citant le Règlement 33, que les États-Unis ont l'obligation initiale de prouver leur revendication. Les États-Unis ne contestent pas ce point mais prétendent qu'ils l'ont prouvé en démontrant que le Canada avait augmenté ses droits de douanes sur certains produits agricoles américains contrairement à l'Article 302 de l'ALÉNA. Les États-Unis affirment de plus que la justification de ses actions par le Canada revient à dire qu'une exception à l'Article 302 de l'ALÉNA doit s'appliquer et, qu'en vertu du Règlement 34 des règles types, la charge de la preuve de l'exception incombe au Canada.

127. Le Comité conclut que les États-Unis ont satisfait à l'exigence du Règlement 33 des règles types en établissant un cas recevable de contradiction par rapport à l'ALÉNA. L'augmentation des tarifs canadiens résultant de l'imposition de tarifs sur le surcontingentement d'importations des produits en question enfreint à première vue l'interdiction claire contenue dans le texte de l'Article 302 de l'ALÉNA.

128. Puisque les États-Unis ont établi un cas recevable , la tâche principale du Comité consistait à déterminer si le Canada a démontré que ses actions ne sont pas en contradiction avec l'Article 302 de l'ALÉNA ou qu'elles constituent une exception à cet Article. L'argument du Canada se base essentiellement sur les clauses du Chapitre sept de l'ALÉNA relatives aux produits agricoles. Les deux Parties ont soumis un grand nombre de preuves et d'arguments quant à l'interprétation et à la pertinence de ces clauses. Le Comité ne trouve pas qu'il soit nécessaire de résoudre aucun litige en se basant sur le fait qu'une Partie n'a pas fait la preuve qui lui incombait.

B. Les questions litigieuses centrales

129. Le Canada ne nie pas qu'il a établi les tarifs en question et qu'il les a appliqués aux produits agricoles en provenance des É.-U. Il ne nie pas non plus que l'Article 302 de l'ALÉNA vise à empêcher les parties membres de l'ALÉNA d'augmenter leurs droits de douanes et d'en imposer de nouveaux. Il affirme cependant que sa décision d'imposer des tarifs sur le surcontingentement d'importations de produits agricoles découle de ses obligations en vertu de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC. Le Canada déclare qu'il est lié par ces obligations dans le cadre de l'ALÉNA en vertu de l'Article 710 de l'ALÉ qui est une des clauses incorporées dans l'ALÉNA par le paragraphe 1 de son Annexe 702.1.

130. Les États-Unis contestent ceci en invoquant le fait que la référence faite par l'Article 710 de l'ALÉ au GATT et aux accords négociés en vertu du GATT n'est pas prospective et ne s'applique donc pas aux accords résultant des négociations d'Uruguay. Les États-Unis affirment également que de toute façon, l'Accord sur l'agriculture de l'OMC n'impose aucune obligation de tarifer. Même si c'était le cas, affirment-ils, l'Article 710 ne pourrait pas entraÎner une telle obligation dans l'ALÉNA car il ne se préoccupe que des barrières non tarifaires. Rien dans l'Article 710 de l'ALÉ ne pourrait déroger aux obligations du Chapitre trois de l'ALÉNA qui interdisent l'augmentation des tarifs existants et l'introduction de nouveaux tarifs.

131. À présent, le Comité va examiner tour à tour chacune des considérations suivantes : l'application temporelle de l'Article 710 de l'ALÉ, son application substantive, et la relation qui existe entre les Chapitres trois et sept de l'ALÉNA.

(a) L'application temporelle de l'Article 710 de l'ALÉ

132. Le Canada affirme que l'Article 710 de l'ALÉ a pour effet d'incorporer à l'ALÉNA les droits et obligations en vertu du GATT et de tout accord négocié en vertu du GATT, même s'ils sont subséquents à l'entrée en vigueur de l'ALÉNA. Selon le Canada, cela a pour effet d'incorporer les obligations de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC à l'ALÉNA. Le Canada soutient ainsi que l'Accord sur l'agriculture de l'OMC est un "accord négocié en vertu du GATT". De leur part, les États-Unis affirment que l'Article 710 de l'ALÉ traite seulement des droits et obligations du GATT ou d'accords négociés en vertu du GATT existants au moment où l'ALÉ est entré en vigueur ou, tout au plus, existants au moment où l'ALÉNA est entré en vigueur.¹¹¹

133. Le Comité se trouve par conséquent confronté à la question de savoir si les droits et obligations retenus en vertu de l'Article 710 de l'ALÉ, tels qu'incorporés par la suite dans l'ALÉNA, sont limités à ceux établis en vertu du GATT et des accords y afférents au moment de l'entrée en vigueur de l'ALÉ ou de l'ALÉNA, ou s'ils s'étendent aux droits et obligations établis plus tard. Étant donné l'incorporation de l'Article 710 de l'ALÉ dans l'ALÉNA, la date critique de l'application de cet article est, du point de vue du Comité, la date d'entrée en vigueur de l'ALÉNA. Cependant, la manière la plus pratique d'aborder ce problème consiste à examiner d'abord le sens de l'Article 710 de l'ALÉ dans le contexte de l'ALÉ, puis de déterminer si son sens a été modifié lorsque l'Article 710 de l'ALÉ a été ajouté l'ALÉNA.

(i) Le sens de l'Article 710 dans l'ALÉ

134. Les États-Unis affirment que l'usage du verbe "conserver" dans l'Article 710 de l'ALÉ est concluant. De leur point de vue, ce mot signifie "continuer à avoir, utiliser, reconnaÎtre, accepter, etc.", et on ne peut continuer à avoir quelque chose qui n'existe pas encore.¹¹²

Du point de vue du Comité, la question de l'application temporelle de l'Article 710 de l'ALÉ ne peut être résolue par simple référence aux termes de l'article lui-même. Le Comité n'accepte pas que le sens du mot "conserver" puisse être aussi restreint que l'affirment les États-Unis; on peut "conserver" des droits qui existent dans le présent et on peut également "conserver" des droits en vertu d'un régime qui évolue et s'étend dans l'avenir. On trouve un exemple évident de cela dans l'Article 1608 (2) de l'ALÉ selon lequel "chaque Partie ainsi que les investisseurs de chaque Partie conservent leurs droits et obligations respectifs en vertu du droit international coutumier ...." Il est clair que cette référence au "droit international coutumier" s'applique à un système en évolution. Pourtant les Parties ont trouvé l'usage du mot "conserver" tout à fait approprié.

135. Comme les mots de l'Article 710 de l'ALÉ sont à première vue capables de signifier deux choses, c.-à-d. les droits et obligations du GATT existants à la date de l'incorporation de l'Article 710 de l'ALÉ ou bien les droits et obligations existants ainsi que ceux provenant d'accords négociés par la suite, le Comité doit chercher ailleurs pour savoir lequel des deux sens correspond le mieux aux intentions des Parties.

136. Le Comité a ainsi décidé, conformément à l'Article 31 de la Convention de Vienne, de considérer les mots de l'Article 710 de l'ALÉ dans leur contexte et à la lumière de l'objet et du but de l'accord dans son ensemble. Il ressort que les Parties avaient d'autres moyens à leur disposition, dans le cas de l'ALÉ, de limiter l'application de l'Article 710 de l'ALÉ aux droits et obligations existants si c'est ce qu'ils recherchaient. Le mot "existant" qui signifie, selon l'Article 201 de l'ALÉ, "en vigueur au moment de l'entrée en vigueur de cet accord", aurait pu être introduit. Ce mot a été utilisé dans l'Article 104 de l'ALÉ lequel constitue une affirmation générale des droits et obligations en vertu des accords bilatéraux et multilatéraux dont les deux états font partie. L'usage du mot "existant" aurait pu clarifier que les "droits et obligations" auxquels il est fait référence désignent ceux qui existaient au moment de l'entrée en vigueur de l'accord.

137. Dans d'autres contextes, les Parties ont pu exprimer leur intention de ne conserver que les droits et obligations existants du GATT. Ainsi, l'Article 501 de l'ALÉ stipule que chaque Partie doit accorder un traitement national aux produits de l'autre "conformément aux clauses existantes de l'Article III de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) ...."(accentuation ajoutée). Le paragraphe 2 stipule que le traitement national doit être appliqué "conformément aux interprétations existantes adoptées par les parties contractantes du GATT" (accentuation ajoutée). De plus, lorsque les Parties ont expressément indiqué que les modifications subséquentes apportéesà l'Accord relatif aux marchés publics du GATT "seront incorporées automatiquement comme partie" de l'ALÉ,¹¹³ elles l'ont fait juste après avoir stipulé dans le titre de l'article précédent ¹¹⁴ qu'elles ne faisaient que réaffirmer les "obligations existantes" en vertu de cet accord. Mais on ne peut trouver de langage aussi explicite limitant l'étendue de l'Article 710 de l'ALÉ aux droits et obligations existants. L'absence d'un tel langage implique que les droits et obligations futurs ne seraient pas exclus.

138. Cette conclusion est renforcée par l'usage d'un langage similaire ailleurs dans l'ALÉ, là où une application prospective était probablement désirée. L'Article 1801(2) de l'ALÉ tombe dans cette catégorie. Cet article stipule que les litiges "survenant en vertu de cet accord et de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce , ainsi que des accords négociés sous le GATT, peuvent être résolus dans le cadre de l'un des forum, selon les règles du forum choisi ..." Il semble peu probable que les Parties aient accepté dans l'Article 1801 de l'ALÉ que l'option de choisir entre le règlement des litiges sous le GATT ou l'ALÉ ne s'appliquait qu'aux litiges dans le cadre du GATT et des accords négociés, ou seulement aux règles de l'un des forum, telles qu'elles existaient au 1er janvier 1989 uniquement, et qu'aucun droit similaire n'aurait été appliqué à des développements survenus sous le GATT ou à des accords négociés après cette période¹¹⁵. En d'autres mots, la référence au GATT et aux accords négociés en vertu du GATT devait être une référence au GATT non pas en tant que corps juridique fixe mais en tant que corps capable d'évolution.

139. Cela semble représenter, aux yeux du Comité, l'essence de l'argument du Canada c.-à-d. que la référence au GATT dans l'Article 710 de l'ALÉ doit être comprise comme une référence à un "système juridique évolutif"¹¹⁶. Le GATT est plus qu'un ensemble statique de droits et obligations. Sur la base d'un ensemble de principes incarnés par l'Accord général, le GATT a été développé, clarifié et augmenté au moyen d'instruments juridiques ultérieurs au cours d'une série de négociations successives jusqu'à former un tout complexe de règles substantives et de procédure. Ce processus s'est poursuivi même lorsque les Parties négociaient l'ALÉ. Il est peu probable qu'elles n'étaient pas conscientes de ces considérations lorsqu'elles se référaient dans leur accord au GATT et aux accords négociés dans son cadre.

140. Le Canada affirme que l'argument des États-Unis vide de tout sens la référence aux "accords négociés en vertu du GATT" dans l'Article 710 de l'ALÉ si cette expression ne s'applique pas aux accords des négociations d'Uruguay. Il n'y avait, selon le Canada, aucun accord significatif portant sur les questions agricoles négociées sous le GATT qui existait au moment où l'ALÉ a été conclu et qui aurait poussé les Parties à inclure une telle référence dans l'Article 710 de l'ALÉ. Les États-Unis rétorquent que l'Article 710 de l'ALÉ se rapportait aux accords négociés dans le cadre des négociations de Tokyo, et citent à cet égard le "Code de la normalisation" et le "Code des subventions". Bien que le Canada soutienne que la pertinence de ces accords en ce qui concerne le régime agricole visé par l'Article 710 de l'ALÉ est minime sinon nulle, le Comité accepte le fait que la référence faite par l'Article 710 de l'ALÉ aux "accords négociés en vertu du GATT" puisse, dans une certaine mesure, s'appliquer si elle est interprétée comme s'appliquant aux accords existants au moment de l'entrée en vigueur de l'ALÉ. Le Comité ne trouve donc pas que cet argument du Canada soit concluant.

141. Après examen des déclarations faites par les responsables après la conclusion de l'ALÉ, le Comité n'y a pu trouver aucun argument clair en faveur de l'interprétation de l'Article 710 de l'ALÉ par l'une ou l'autre Partie. Le Canada cite plusieurs exemples de telles déclarations faites par les représentants des États-Unis selon lesquelles la libéralisation du secteur de l'agriculture n'a pas été accomplie par l'ALÉ et qu'elle avait été reléguée aux négociations d'Uruguay. Mais ces déclarations évitent la question essentielle de savoir si les résultats des négociations d'Uruguay devraient être incorporés automatiquement dans l'ALÉ.

142. Pour leur part, les États-Unis se rapportent aux déclarations faites par le Canada devant le groupe de travail du GATT chargé de l'ALɹ¹⁷. Le rapport du groupe de travail du GATT indique que le représentant du Canada avait déclaré que "l'ALÉ n'offrait d'engagement explicite d'incorporer les résultats des négociations d'Uruguay que dans le cas du secteur gouvernemental de l'approvisionnement"¹¹⁸. Ceci constitue, selon les États-Unis, une affirmation claire par le Canada que "l'Article 710 n'incorpore pas les résultats des négociations d'Uruguay".¹¹⁹

Le Canada répond qu'il s'agissait simplement d'une déclaration de fait; l'Article 1303 (3) de l'ALÉ fournit le seul engagement "explicite" de l'ALÉNA d'incorporer les résultats des négociations d'Uruguay¹²⁰. Le Canada souligne que d'autres sections de l'alinéa en question soutiennent sa position¹²¹. Le Comité est donc incapable d'attribuer un effet concluant au paragraphe 27 du rapport du groupe de travail du GATT.

143. Les États-Unis s'appuient aussi sur le paragraphe 77 du rapport du groupe de travail du GATT où il est dit que,

Les Parties de l'accord [le Canada et les États-Unis] ont remarqué que par nécessité l'ALÉ ne pouvait que réaffirmer les droits et obligations du GATT tels qu'ils existaient au moment de l'entrée en vigueur de l'ALÉ mais que, malgré tout, ils étudieraient comment les résultats des négociations d'Uruguay s'appliqueraient à l'ALÉ une fois qu'ils seraient en vigueur.

144. À première vue, si cette déclaration se rapportait à l'Article 710 de l'ALÉ, elle semblerait avoir d'importantes conséquences. Cependant, un examen du rapport du groupe de travail du GATT suggère que le paragraphe 77 se rapportait à la déclaration canadienne du paragraphe 30 du même document concernant l'Article 104 de l'ALÉ selon laquelle les Parties affirmaient leurs droits et obligations "existants". Par conséquent, le Comité juge que l'extrait du paragraphe 77 ci-dessus ne contribue pas à clarifier le sens de l'Article 710 de l'ALÉ.

145. Le Comité conclut par conséquent que les termes de l'Article 710 de l'ALÉ considérés dans leur contexte et à la lumière de l'objet et du but de l'ALÉ, tel que requis par la Convention de Vienne, sont prospectifs.

(ii) L'effet de l'incorporation de l'Article 710 de l'ALÉ dans l'ALÉNA

146. Le Comité doit considérer à présent si le caractère prospectif de l'Article 710 de l'ALÉ a été modifié lorsque celui-ci a été incorporé à l'ALÉNA. Aucune des Parties n'a suggéré que l'usage du mot "incorporer" dans l'Annexe 702.1 de l'ALÉNA affectait à lui tout seul le contenu de l'Article 710 de l'ALÉ ou modifiait son caractère prospectif. Les États-Unis considèrent cependant le langage du paragraphe 4 de l'Annexe 702.1 de l'ALÉNA comme étant particulièrement significatif. Le paragraphe 4 stipule ce qui suit :

Les Parties comprennent que l'Article 710 de l'Accord de libre échange entre le Canada et les États-Unis incorpore les droits et obligations du GATT du Canada et des États-Unis concernant les produits agricoles, les aliments, les boissons et certains produits connexes, y compris les exemptions en vertu du paragraphe (1) (b) du Protocole d'application provisoire du GATT et des clauses dérogatoires accordées en vertu de l'Article XXV du GATT.

147. Les États-Unis soulignent que ce paragraphe ne fait aucunement référence aux "accords négociés en vertu du GATT". Ils soutiennent que si les Parties avaient eu l'intention d'inclure les accords négociés lors des négociations d'Uruguay dans la portée de l'Article 710 de l'ALÉ, elles auraient fait référence à ces accords dans cette entente. Le fait qu'elles ne l'aient pas fait indique qu'elles n'avaient pas l'intention d'incorporer les accords de l'OMC dans l'ALÉNA.

148. Le Comité ne trouve pas cet argument persuasif. On ne peut que conclure que l'Annexe 702.1 (4) de l'ALÉNA a été incluse pour offrir plus de certitude. Elle clarifie l'Article 710 de l'ALÉ en mentionnant explicitement les exemptions du Protocole d'application provisoire de l'Accord général et les clauses dérogatoires du GATT auxquelles il n'est pas fait référence dans le texte de l'Article 710 de l'ALÉ lui-même. Elle surmonte ainsi toute inférence possible selon laquelle l'Article 710 de l'ALÉ, qui se rapporte explicitement à l'Article XI du GATT, pourrait omettre ces exemptions et clauses dérogatoires. De plus, le langage de l'Annexe 702.1(4) de l'ALÉNA semble être inclusif et non exclusif. Il en résulte que le Comité a besoin de plus de preuves explicites quant à l'intention des Parties pour être convaincu que l'Annexe 702.1 (4) de l'ALÉNA ait modifié le sens De l'Article 710 de l'ALÉ ou ait limité sa portée de quelque manière que ce soit.

149. Le Comité est également incapable de trouver quoique ce soit dans les circonstances générales de la conclusion de l'ALÉNA qui pourrait porter à croire à l'inclusion de l'Article 710 de l'ALÉ en tant que clause de l'ALÉNA. Il est évident que les Parties ont utilisé, dans le cas de l'ALÉNA, un langage différent lorsqu'elles se référaient aux accords négociés dans le cadre des négociations d'Uruguay de celui de l'ALÉ. En particulier, le terme "accord ultérieur" a été plus fréquemment utilisé dans la rédaction de l'ALÉNA que pour l'ALÉ. Du point de vue des États-Unis, le fait de ne pas utiliser cette terminologie ou d'utiliser le mot "tarification" en ce qui concerne l'incorporation del 'Article 710 de l'ALÉ dans l'ALÉNA, alors que ces termes ont été employés ailleurs dans le Chapitre sept de l'ALÉNA, démontre bien l'intention des Parties. Le Canada affirme que les Parties avaient tout simplement l'intention d'incorporer à l'ALÉNA ce qu'elles avaient déjà conclu dans le cadre de l'ALÉ en ce qui concerne le secteur de l'agriculture. Puisque, du point de vue canadien, l'Article 710 de l'ALÉ, tel que rédigé, était déjà "prospectif", il n'y avait nul besoin d'introduire de langage supplémentaire dans le texte de l'ALÉNA.

150. Le Comité ne considère pas que le fait que les Parties n'aient pas modifié l'Article 710 de l'ALÉ lors de son incorporation dans l'ALÉNA pour y inclure des mots tels que "accord ultérieur" ou "tarification" soit tout à fait concluant. L'absence de tels termes est plus frappante lorsque la relation entre l'Article 710 de l'ALÉ et l'Article 309 de l'ALÉNA¹²² est examinée. Les deux portent sur les barrières non tarifaires agricoles mais l'Article 309 de l'ALÉNA traite expressément des "accords ultérieurs" contrairement à l'Article 710 de l'ALÉ. Il est peu probable, du point de vue du Comité, que l'une des clauses (Article 309 de l'ALÉNA) visait à être prospective alors que l'autre (l'Article 710 de l'ALÉ) se voulait statique.¹²³

Mais le fait que ces clauses aient été rédigées différemment en signifie pas que leur effet est différent. Si les termes de l'Article 710 de l'ALÉ ne pouvaient pas s'appliquer au futur, il aurait alors fallu ajouter des termes supplémentaires portant sur les accords ultérieurs ou la tarification à défaut de quoi leur absence aurait été révélatrice. Cependant, comme l'a déjà relevé le Comité, le langage de l'Article 710 de l'ALÉ peut aussi revêtir un caractère prospectif car il ne se réfère qu'aux droits et obligations existants. Bien que les Parties auraient pu corriger l'Article 710 de l'ALÉ pour le rendre plus conforme à la terminologie de l'ALÉNA, il n'y avait nul besoin de le faire. L'Article 710 de l'ALÉ a tout simplement conservé dans l'ALÉNA l'effet prospectif qu'il avait dans l'ALÉ.

151. Le Comité a fait également référence à la pratique observée par les Parties dans le contexte des négociations d'Uruguay. Le Canada met l'accent en particulier sur l'adoption par les États-Unis de tarifs sur les surcontingentements d'importations de produits agricoles et leur application au Canada - une position qui contraste apparemment avec celle avancée par les États-Unis dans le cadre de l'ALÉNA contre les tarifs de surcontingentement canadiens appliqués aux États-Unis.

152. Le Comité note que, bien avant que le Canada ait indiqué son intention de tarifer, les États-Unis avaient soumis des listes tarifaires proposées aux négociations d'Uruguay en vertu desquelles les États-Unis semblaient vouloir imposer au Canada des tarifs de surcontingentement sur certains produits. De plus, les États-Unis n'avaient émis aucune objection au barème tarifaire canadien déposé dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC. Les États-Unis n'avaient pas réservé leur position dans aucun des deux cas concernant l'interprétation de l'Article 710 de l'ALÉ ni indiqué clairement que leurs actions étaient "sous réserve" en ce qui concerne leur désaccord avec le Canada sur l'effet de l'Article 302 (1) de l'ALÉNA. Le Comité note cependant que les États-Unis justifient leur application de tarifs de surcontingentement comme une réponse aux actions entreprises par le Canada. Le Comité note aussi que toutes ces actions se sont produites après 1991, date à laquelle les Parties avaient déterminé le différent entre elles quant aux conséquences de la tarification sur leurs droits et obligations dans le cadre de l'ALÉNA.

153. Les États-Unis soulignent que le Canada leur a proposé un accord selon lequel la tarification dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC serait formellement incorporée dans l'ALÉNA et ils considèrent que leur rejet de cette proposition empêche le Comité d'entériner l'interprétation canadienne de l'Article 710 de l'ALÉ. Le Comité ne considère pas cependant que de telles actions puissent établir d'elles-mêmes la validité de la position des États-Unis. Dans le cas de Qatar contre Bahreïn, la Cour internationale de Justice a souligné que le rejet lors de pourparlers de certains mots correspondant à la position soutenue par une partie n'implique pas que la thèse de l'autre partie doive être acceptée¹²⁴. De plus, les propositions d'un accord négocié auxquelles se réfèrent les États-Unis, se sont produites après qu'il soit devenu clair que les Parties interprétaient l'Article 710 de l'ALÉ différemment et qu'elles tentaient de résoudre leur différent par des moyens politiques plutôt que juridiques.

154. Par conséquent, le Comité ne trouve rien dans les circonstances de l'incorporation de l'Article 710 de l'ALÉ dans l'ALÉNA qui puisse altérer la conclusion selon laquelle l'intention des Parties étaient que l'Article 710 de l'ALÉ n'était pas restreint dans son application au GATT et aux accords négociés en vertu du GATT tels qu'ils existaient à l'époque où l'ALÉ et l'ALÉNA sont entrés en vigueur.

(iii) Les conséquences des interprétations respectives de l'Article 710 de l'ALÉ

155. Le Comité doit à présent répondre à la question de savoir si d'autres considérations confirment ou contredisent les interprétations de l'Article 710 de l'ALÉ proposées par chaque Partie. Il s'agit de savoir si les conséquences découlant de ces interprétations permettraient au Comité de mieux saisir si l'Article 710 de l'ALÉ est "prospectif" ou non.

156. Les deux Parties affirment que l'interprétation avancée par l'autre mène à des résultats qui sont soit "illogiques", "déraisonnables" ou "absurdes". Les États-Unis soutiennent qu'ils n'auraient pas accepté à l'avance des obligations dont ils ne pouvaient anticiper le contenu. Le Canada quant à lui se réfère à "l'absurdité inhérente du fait de geler en 1989 un ensemble d'obligations sur le point de devenir caduc"¹²⁵. Le Canada affirme également que la position des États-Unis met en conflit deux accords, l'ALÉNA et l'Accord sur l'agriculture de l'OMC, qui devraient normalement "fonctionner en harmonie".¹²⁶

157. L'argument canadien selon lequel l'Article 710 de l'ALÉ est prospectif implique que les droits et obligations découlant des accords des négociations d'Uruguay, y compris ceux ayant remplacé les droits et obligations préservés par l'Article 710 de l'ALÉ, font partie de l'ALÉNA. Ceci voudrait dire que le droit de maintenir des barrières non tarifaires agricoles serait remplacé par l'obligation de supprimer les barrières non tarifaires. Bien que cela implique, comme le souligne le Comité dans la section suivante, le droit de remplacer ces barrières non tarifaires par des équivalents tarifaires, il n'en résulterait pas moins une plus grande libéralisation du commerce que si le droit de maintenir des barrières non tarifaires était conservé. La tarification contribue à la transparence ce qui est un des principes cité dans l'Article 102 de l'ALÉNA dans le cadre de l'établissement des objectifs de l'accord.¹²⁷

Comme le stipule le document de tarification des États-Unis de juillet 1989 :

Les tarifs sont le type de barrière à l'importation qui crée le moins d'effet de distorsion. Ils établissent un lien direct entre les prix des marchés nationaux et internationaux et permettent la transmission de signaux entre les marchés mondiaux. ... Les tarifs sont plus transparents que les barrières non tarifaires. Cette transparence tend à promouvoir les échanges commerciaux...¹²⁸

158. L'argument des États-Unis selon lequel l'Article 710 de l'ALÉ n'est pas prospectif implique que, quel que soit le résultat des négociations d'Uruguay, le Canada et les États-Unis resteraient liés par leurs droits et obligations du GATT préexistants en vertu de l'Article 710 de l'ALÉ. L'abolition subséquente de ces droits parmi les membres de l'OMC résultant des négociations d'Uruguay n'aurait aucun effet sur les obligations du Canada et États-Unis dans le cadre de l'ALÉNA. Par conséquent, les exceptions de l'Article XI du GATT, ainsi que les exemptions du Protocole d'application provisoire de l'Accord général et les clauses dérogatoires du GATT concernant le secteur de l'agriculture, telles qu'elles existaient en 1994, demeureraient en vigueur dans l'ALÉNA malgré leur élimination par l'Accord sur l'agriculture de l'OMC.

159. Les États-Unis acceptent le fait que le Canada soit tenu par l'Accord sur l'agriculture de l'OMC d'éliminer ses barrières non tarifaires. Au même moment, les États-Unis affirment que les tarifs de surcontingentement du Canada, établis conformément à la tarification de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC, enfreignent ses obligations en vertu de l'ALÉNA. Mais les États-Unis ne discutent pas directement du fait que l'effet de limiter l'application de l'Article 710 de l'ALÉ aux droits et obligations du GATT existants au moment où l'ALÉNA était entré en vigueur revient à préserver les droits des deux Parties de maintenir des contingents agricoles entre elles.

160. Du point de vue du Comité, il semble y avoir ici une contradiction dans la position des États-Unis. Les États-Unis ont soutenu que le Canada avait "pris un risque" en pensant convaincre les participants des négociations d'Uruguay de conserver le droit de maintenir des contingents agricoles. Mais si l'Article 710 de l'ALÉ avait gelé les droits et obligations du GATT à compter de 1989 ou de 1994, il n'y aurait pas eu de tel "risque" pris par le Canada, tout du moins par rapport aux États-Unis. Que l'Article XI du GATT ait été modifié ou non par les négociations d'Uruguay à la satisfaction du Canada, celui-ci aurait conservé le droit dans le cadre de l'ALÉNA de maintenir des contingents du fait que l'Article 710 de l'ALÉ aurait été "gelé dans le temps". La théorie du "gelé dans le temps" accorde au Canada et aux États-Unis une version de l'Article XI du GATT antérieure aux négociations d'Uruguay.

161. Le Comité considère que si l'Article 710 de l'ALÉ avait incorporé dans l'ALÉNA des droits et obligations du GATT gelés à compter de la date d'entrée en vigueur de l'ALÉNA, alors l'Article XI du GATT, lequel permet certains contingents agricoles, ainsi que les exemptions du Protocole d'application provisoire de l'Accord général et les clauses dérogatoires du GATT resteraient en vigueur entre le Canada et les États-Unis dans le cadre de l'ALÉNA. Ceci signifierait que les droits et obligations entre les Parties en ce qui concerne le secteur agricole seraient différents de ceux qui s'appliquent entre les autres membres de l'OMC.

162. Le problème avec la théorie du "gelé dans le temps" vient du fait que rien dans les documents n'indique l'intention des deux Parties de conserver les contingents agricoles dans le cadre de l'ALÉNA quel que soit le résultat des négociations d'Uruguay. Au contraire, diverses déclarations des responsables américains faites en 1988 après la conclusion de l'ALÉ laissaient prévoir que ces problèmes seraient résolus par les négociations d'Uruguay. Par exemple, le représentant commercial des États-Unis déclarait au sous-comité des échanges commerciaux du House Committee on Ways and Means, le 9 février 1988 :

Les Canadiens n'élimineront pas leur programme de contingent sur les oeufs et les produits connexes. Il restera en vigueur de la même manière que certains de nos programmes agricoles comme celui des produits laitiers par exemple. ... Nous avons la possibilité de supprimer les contingents durant les négociations d'Uruguay et nous avons délibérément repoussé plusieurs de ces questions agricoles à ces négociations car il s'agit de questions globales et non bilatérales.¹²⁹

163. Quelques mois plus tard, le représentant commercial adjoint des États-Unis déclarait devant la commission sénatoriale des affaires gouvernementales :

Nous n'avons pas obtenu tout ce que nous voulions en ce qui concerne les négociations agricoles. Nous avons conclu d'une manière générale qu'il valait mieuxr eléguer ces questions aux négociations d'Uruguay.¹³⁰

164. Rien ne suggérait que peu importe les résultats des négociations d'Uruguay la protection des barrières non tarifaires sur les produits agricoles serait maintenue dans l'ALÉNA. Chose significative, les États-Unis étaient constamment en faveur de la conversion des contingents en tarifs. De fait, durant les négociations de l'ALÉNA, les États-Unis avaient clairement indiqué qu'ils voulaient que le Canada applique ses tarifs.

165. Le Canada avait initialement espéré pouvoir maintenir ou modifier les contingents dans le cadre des négociations d'Uruguay. Mais aucun document n'indique que le Canada cherchait à conserver les contingents dans l'ALÉNA quel que soit le résultat des accords multilatéraux. Les partenaires multilatéraux des négociations auraient sans doute été surpris de voir que les États-Unis et le Canada avaient l'intention, tout au long, de maintenir des contingents agricoles entre eux quel que soit le résultat des négociations d'Uruguay.

Suite du dossier: 166. Les négotiations d'Uruguay commencèrent peu te temps après...

¹⁰² Premier plaidoyer du Mexique (Traduction anglaise), au paragraphe 3.

¹⁰³ Premier plaidoyer du Mexique (Traduction anglaise), au paragraphe 10(d).

¹⁰⁴ Premier plaidoyer du Mexique (Traduction anglaise), au paragraphe 11.

¹⁰⁵ Transcription (Traduction anglaise) du plaidoyer oral du Mexique, aux pages 6 à 8.

¹⁰⁶ Les Articles 31 et 32 stipulent :

Article 31 :Règle générale d'interprétation
1. Un traité devra être interprété de bonne foi conformément au sens habituel accordé aux termes du traité dans leur contexte à la lumière de son objet et de son but. 2. Le contexte pour l'interprétation d'un traité devra inclure, en plus du texte, y compris son préambule et ses annexes :
(a) tout accord relatif au traité conclu entre toutes les parties relatif à la conclusion du traité;

(b) tout instrument introduit par une ou plusieurs parties relatif à la conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant qu'instrument relié au traité.

3. Seront pris en compte ensemble avec le contexte :

(a) tout accord subséquent entre les parties concernant l'interprétation du traité ou l'application de ses clauses;

(b) toute pratique ultérieure dans l'application du traité qui établit l'accord des parties quant à son interprétation;

(c) tous règlements pertinents du droit international applicables aux relations existantes entre les parties.

4. Il sera assigné un sens particulier à un terme s'il est établi que les parties avaient l'intention de le faire.

Article 32 : Moyens d'interprétation supplémentaires

Il pourra y avoir recours à des moyens d'interprétation supplémentaires, y compris les travaux préparatoires du traité et les circonstances de sa conclusion, afin de confirmer le sens résultant de l'application de l'Article 31, ou pour déterminer le sens lorsque l'interprétation selon l'Article 31 :
(a) laisse le sens ambigu ou obscur; ou

(b) mène à un résultat manifestement absurde ou déraisonnable.

¹⁰⁷ Voir Territorial Dispute (Libyan Arab Jamahiriya/Chad), ICJ Reports 1994, p.6, à p.21, par..41, réaffirmé dans Maritime Delimitation and Territorial Questions Between Qatar and Bahrain (Jurisdiction and Admissibility), ICJ Reports 1995, p.6,à p.21, par..33. Ce point de vue est également présenté dans les décisions de la cour d'appel de l'OMC; voir, plus récemment, Japan - Taxes on Alcoholic Beverages, à la section D;AB-1996-2, adopté le 1er novembre 1996.

¹⁰⁸ L'Article 102 stipule notamment ceci :

1. Les objectifs de cet accord, tels qu'élaborés plus spécifiquement par ses principes et ses règlements, y compris le traitement national, le traitement de nation la plus favorisée et la transparence, visent à :
(a) éliminer les barrières commerciales et faciliter le mouvement frontalier des biens et services entre les territoires des Parties;

¹⁰⁹ Le principe selon lequel les exceptions aux obligations générales doivent être interprétées rigoureusement est bien accepté dans l'interprétation du GATT : voir notamment le rapport du Comité sur le document Canada - Import Restrictions on Ice Cream and Yoghurt, note 94, supra, par.59.

¹¹⁰ Voir note 2 ci-haut

¹¹¹ Les États-Unis ont déclaré au Comité que la différence entre la date d'entrée en vigueur de l'ALÉ et celle de l'ALÉNA n'a aucun effet puisqu'aucun droit ou obligation n'est apparu et aucun nouvel accord n'a été négocié durant la période intermédiaire.

¹¹² Plaidoyer écrit supplémentaire des États-Unis, par..58.

¹¹³ Article 1303 (2) de l'ALÉ.

¹¹⁴ Article 1302 de l'ALÉ.

¹¹⁵ On doit noter que la clause équivalente de l'Article 2005 de l'ALÉNA ajoute les termes "ou tout accord ultérieur(GATT)". Le terme "accord ultérieur" ne fut pas employé au moment de la rédaction de l'ALÉ bien qu'il était couramment utilisé dans la rédaction de l'ALÉNA. Ce point est débattu plus en détail aux paragraphes 149-150 ci-dessous.

¹¹⁶ Deuxième plaidoyer du Canada au par. 42.

¹¹⁷ Voir note 83 ci-dessus.

¹¹⁸ Ibid., au par..27.

¹¹⁹ Plaidoyer écrit supplémentaire des États-Unis au par..68.

¹²⁰ Deuxième plaidoyer du Canada au par..54.

¹²¹ Une référence ultérieure au paragraphe 27 du rapport du groupe de travail du GATT renvoie au plaidoyer du Canada selon lequel "...là où le Canada et les États-Unis ont accepté les résultats des négociations d'Uruguay, ceux-ci s'appliqueraient entre les deux parties et à toutes les autres parties contractantes". Le rapport se réfère également au secteur de l'agriculture et aux droits de la propriété intellectuelle et ajoute qu'"en dehors de ces domaines, il n'y avait aucune exigenc eprécise visant l'incorporation des résultats des négociations d'Uruguay dans l'ALÉ" (accentuation ajoutée).

¹²² Voir le par. 43 ci-dessus.

¹²³ Comme l'a déjà fait remarquer le Comité, l'expression "accords ultérieurs" a été utilisée partout dans l'ALÉNA. En plus de l'Article 309 de l'ALÉNA, on peut se reporter à l'Article 2005 où la même expression "accord ultérieur" a été employée en ce qui concerne les mécanismes de résolution des litiges alors qu'elle ne l'a pas été dans la section équivalente de l'ALÉ (l'Article 1802 examiné auparavant) dont le caractère est tout aussi prospectif.

¹²⁴ ICJ Reports 1995, p.6, à p.22, par.41.

¹²⁵ Deuxième plaidoyer du Canada,par..42

¹²⁶ Contre-plaidoyer du Canada, par..115.

¹²⁷ Voir note 108 ci-dessus

¹²⁸ Document de tarification des États-Unis de juillet 1989, voir par. 29, note 19 ci-dessus., au par..28.

¹²⁹ Accord de libre échange entre le Canada et les États-Unis : Audiences devant le sous-comité des échanges commerciaux du House Committee on Ways and Means, 100è Congrès, 2è Session. 56(1988) (déclaration de l'Hon. Clayton Yuetter, représentant des É.-U. pour le commerce, 9 février 1988).

¹³⁰ Accord de liber échange entre le Canada et les États-Unis : Audience devan tle Senate Comm. on Governmental Affairs. 100è 1 Cong., 2è Sess. 9 (1988) (témoignage de l'ambassadeur Alan Holmer, représentant commercial adjoint des É.-U., 9 mai 1988).