Dans L'affaire de:

Les Tarifs Appliqués par le Canada
sur Certains Produits Agricoles en Provenance des ÉTats-Unis
d'Amérique.
Rapport final du Comité
le 2 décembre 1996.

Membres du Comité:

Professeur Elihu Lauterpacht, C.B.E., C.R. (président) Professeur Ronald C. C. Cuming, C.R. Professeur Donald M. McRae Professeur Sidney Picker, Jr. Stephen Zamora, doyen

V. DOCUMENTATION FACTUELLE ET JURIDIQUE

A. L'Accord de libre échange Canada-États-Unis (ALÉ)

B. Les négociations d'Uruguay du GATT et les conclusions de l'Accord de libre échange Nord-Américain (ALÉNA)

C. L'Accord sur l'agriculture de l'OMC

D. Dispositions applicables de l'ALÉNA

VI. ARGUMENTS DES PARTIES

A. La position des États-Unis et la perception du litige par les parties

B. La défense substantive du Canada

C. L'obligation d'établir des tarifs

D. L'application des tarifs résultant de la tarification des importations excédentaires de produits agricoles en provenance des É.-U en vertu de l'ALÉNA

(a) Le cas du Canada

(b) La réplique des États-Unis

(c) La duplique du Canada

E. Observations du Mexique

VII. DÉCISION DU COMITÉ

(1) Analyse
A. Questions préliminaires
(a) Identification du problème

(b) Approche d'interprétation

(c) Charge de la preuve

B. Les questions litigieuses centrales

(a) L'application temporelle de l'Article 710 de l'ALÉ
(i) Le sens de l'Article 710 dans l'ALÉ

(ii) L'effet de l'incorporation de l'Article 710 de l'ALÉ dans l'ALÉNA

(iii)Les conséquences des interprétations respectives de l'Article 710 de l'ALÉ

(b) L'application substantive de l'Article 710 de l'ALÉ

(i) Le concept de “tarification” dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC

(ii) Le contenu des “droits et obligations” incorporés par l'Article 710 de l'ALÉ

(c) La relation entre les Chapitres trois et sept de l'ALÉNA

C. Conclusion

(2) Décision

I. INTRODUCTION

1. Le 2 février 1995, les États-Unis ont entrepris des discussions avec le Canada conformément à l'Article 2006(4) de l'Accord de libre échange Nord-Américain (“ALÉNA”)“concernant l'application par le Gouvernement du Canada de droits de douanes plus élevés que les taux spécifiés dans l'ALÉNA sur certains produits agricoles qui sont des produits d'origine au sens de l'ALÉNA”. Les discussions n'ont pas permis de résoudre le problème. Le 1er juin 1995, le délégué commercial des États-Unis (“USTR”) a demandé la tenue d'une réunion de la Commission sur le libre échange conformément à l'Article 2007 de l'ALÉNA. La Commission n'a pas pu résoudre le problème.

2. Le 14 juillet 1995, le délégué commercial des États-Unis a demandé la formation d'un comité d'arbitrage conformément à l'Article 2008 de l'ALÉNA. Le 19 juillet 1995, le Gouvernement du Mexique a fait connaÎtre par lettre, conformément à l'Article 2013 de l'ALÉNA, son intention de participer aux débats comme tierce partie.

3. Le Comité a été constitué le 19 janvier 1996 par la nomination du professeur Elihu Lauterpacht au poste de président. Les autres membres du comité étaient les professeurs Ronald C.C. Cuming, Donald M. McRae et Sidney Picker Jr. et le doyen Stephen Zamora. ¹

4. Conformément au document Model Rules of Procedure for Chapter Twenty² (Règles de procédure types pour le Chapitre Vingt), tel que fourni à la demande des parties en litige communiquée par lettre le 19 janvier 1996, l'échéancier suivant a été établi :

5. Le premier plaidoyer des États-Unis a été déposé le 22 janvier 1996. Le contre-plaidoyer du Canada et le premier plaidoyer du Mexique ont été déposés le 19 février 1996.

6. Les audiences se sont tenues à Ottawa les 12 et 13 mars 1996. A la suite des audiences, le Comité a soumis des questions supplémentaires aux parties en présence. Après consultation entre le Comité et les parties en litige, conformément au règlement 20 des Règles de procédure types, le Comité a modifié l'échéancier post-audience de la façon suivante :

7. Conformément à l'échéancier révisé, le 22 mars 1996, les parties en litige ont remis au Comité les documents auxquels ils avaient fait référence durant les audiences. Les plaidoyers écrits supplémentaires des parties participantes ont été déposés le 12 avril 1996. Le rapport initial du Comité a été soumis aux parties en litige le 15 juillet 1996. Les parties en litige ont soumis leurs commentaires concernant le rapport initial au Comité le 29 juillet 1996.

8. A la lumière des commentaires soumis à propos du rapport initial, le Comité, conformément à l'Article 2016(5) de l'ALÉNA, a demandé l'opinion du Canada sur un point précis. En réponse à une demande des États-Unis, le Comité a accordé aux États-Unis la permission de commenter par écrit la réponse du Canada à la question du Comité; le Canada a également reçu la permission de répondre à ces commentaires supplémentaires des États-Unis. Ce débat supplémentaire empêchait cependant le Comité de présenter son rapport final aux parties en litige le 15 août 1996 tel que convenu précédemment. En conséquence, et conformément à l'Article 2017(1) de l'ALÉNA et du Règlement 20 des Règles de procédure types, le Comité a consulté les parties en litige afin d'obtenir leur accord sur le décalage de la date de présentation du rapport final. Les parties en litige ont accepté la proposition du Comité. Le rapport final est présenté aux parties en litige conformément à cet échéancier révisé.

II. OBJET DU LITIGE

9. Dans son premier plaidoyer, les États-Unis ont identifié l'objet du litige comme étant

les droits de douanes appliqués par le Gouvernement du Canada... sur certains produits agricoles (généralement les produits laitiers, la volaille, les oeufs, l'orge et la margarine, incluant les produits dérivés) qui sont des produits d'origine au sens de l'Accord de libre échange Nord-Américain...

10. Les produits en cause sont précisés par leur numéro de référence du Harmonized Commodity Description and Coding System³ dans la lettre que faisait parvenir le délégué commercial des États- Unis le 10 juillet 1995 au ministre canadien du Commerce international. Ces produits comprennent la volaille (poulet et dinde) et les produits avicoles, le lait et les produits laitiers (y compris le lait, le yogourt, le babeurre, le petit-lait, le beurre et autres matières grasses et huiles provenant du lait, les fromages, le lait caillé, la crème glaçée et autres préparations contenant du lait et des produits laitiers), les oeufs et les produits à base d'oeufs, la margarine, l'orge et les produits à base d'orge.

11. Les États-Unis soutiennent que le Canada applique, à l'égard des importations excédentaires de ces produits en provenance des États-Unis, des tarifs⁴ excédant les taux établis que le Canada a acceptés en vertu de l'ALÉNA. Les États-Unis prétendent que le Canada a augmenté ses tarifs sur certains des produits en cause le 1er janvier 1995 et sur le reste des produits le 1er août 1995, contrairement à ses engagements envers l'ALÉNA. Les États-Unis affirment qu'en vertu de l'ALÉNA

... le Canada s'est engagé à ne pas augmenter ses tarifs douaniers sur les produits en cause à un taux supérieur à celui en vigueur au 31 décembre 1993 et à éliminer progressivement les frais de douanes sur ces produits...⁵

12. De plus, les États-Unis prétendent que, en vertu de l'ALÉNA, les produits en cause “sont des importations qui doivent bénéficier d'un taux privilégié”.⁶

13. Le Canada ne conteste pas son imposition de tarifs sur les importations excédentaires de certains produits en provenance des États-Unis durant la période débutant le 1er janvier 1995. Cependant, alors que les États-Unis définissent l'action du Canada comme une augmentation des tarifs contraire à l'ALÉNA, le Canada reconnaÎt seulement “avoir établi des limites de contingent^”7 pour les produits agricoles en question”⁸. Le Canada maintient qu'il a dû établir ces tarifs sur les produits en cause en vertu de l'Accord sur l'agriculture conclu dans le cadre de l'Accord de Marrakesh sur la création de l'Organisation mondiale du commerce (“Accord de l'OMC”).

III. MANDAT

14. Le 21 septembre 1995, dans une lettre signée par leurs représentants respectifs, les parties en litige ont accordé le mandat suivant au Comité conformément au règlement 4 des Règles de procédure types et à l'Article 2012 de l'ALÉNA :

Examiner, à la lumière des clauses applicables de l'Accord de libre échange Nord-Américain, l'application des droits de douanes par le Gouvernement du Canada sur les produits en provenance des États-Unis précisés à l'annexe de la lettre du 10 juillet qu'a fait parvenir le délégué commercial des États-Unis Michael Kantor au ministre canadien du Commerce international Roy MacLaren et rendre son verdict et ses décisions selon les dispositions de l'Article 2016(2)(a) et (b).

15. Dans le cadre de son mandat, le Comité n'a pas à faire de recommandations pour la résolution du litige. Le Comité n'a pas non plus à déterminer si les mesures contestées ont annulé ou ont porté atteinte aux bénéfices résultants de toute clause de l'ALÉNA.

IV. ASSERTIONS CENTRALES DES PARTIES EN LITIGE

A. Les États-Unis

16. L'assertion centrale des États-Unis est que le Canada applique des tarifs sur les importations excédentaires des produits agricoles spécifiés en provenance des É.-U. contrairement à ses engagements en vertu de l'ALÉNA. Dans le plaidoyer des États-Unis, ces taux tarifaires hors-quota “excèdent de beaucoup les taux établis selon le barème tarifaire de l'ALÉNA et le taux en vigueur au 31 décembre 1993”.⁹

17. Les États-Unis invoquent l'Article 302(1) et (2) de l'ALÉNA qui stipule :

1. A moins de dispositions contraires prévues à cet Accord, aucune des parties ne peut augmenter ses droits de douanes existants, ou adopter des droits de douanes sur un produit d'importation.

2. A moins de dispositions contraires prévues à cet Accord, chacune des parties éliminera progressivement ses droits de douanes sur les produits d'importation en conformité avec sa liste tarifaire à l'Annexe 302.2.

18. Comme les droits de douanes existants étaient ceux, conformément à l'Article 201(1) de l'ALÉNA, “appliqués à la date d'entrée en vigueur de cet Accord”, toute augmentation des tarifs excédant le taux en vigueur au 31 décembre 1993, soit la journée précédant l'entrée en vigueur de l'ALÉNA le 1er janvier 1994, constitue une violation de l'Article 302(1) de l'ALÉNA.

B. Le Canada

19. Le Canada prétend que, bien qu'il ait imposé des tarifs sur les importations excédentaires des produits spécifiés en provenance des É.-U. pour la période en cause, les tarifs ont été imposés en raison d'une obligation de tarifer¹⁰ les barrières non tarifaires existantes pour ces produits conformément à l'Accord sur l'agriculture de l'OMC. Cet accord est entré en vigueur entre le Canada et les États-Unis le 1 janvier 1995. Les tarifs appliqués sur les importations excédentaires des er produits en provenance des É.-U. sont donc des mesures protectionnistes équivalentes aux barrières non tarifaires appliquées, avant la période en cause, aux produits en provenance des É.-U. plutôt que de nouvelles restrictions sur les importations.

20. Le Canada soutient de plus qu'en vertu de l'ALÉNA, les parties en litige ont accepté que, bien que le commerce contingenté des produits agricoles entre eux continuerait à être régi par le protocoleé tabli dans le cadre de l'Accord de libre échange entre le Canada et les États-Unis (“ALÉ”), le commerce hors-quota serait régi par les ententes conclues aux cours des Négociations multilatérales d'Uruguay sur le commerce (“Négociations d'Uruguay”). Comme les tarifs ont été imposés conformément à l'obligation contenue dans l'Accord sur l'agriculture de l'OMC de convertir les barrières non tarifaires existantes en équivalents tarifaires, leur application au commerce des produits agricoles entre le Canada et les États-Unis est conforme aux engagements des partis en vertu de l'ALÉNA.

21. Le Canada s'appuie entre autres sur l'Article 710 de l'ALÉ, incorporé à l'ALÉNA par l'Annexe 702.1 de l'ALÉNA, l'Article 309(1) et la Note 5 de l'ALÉNA ainsi que sur les travaux préparatoires (en français dans l'original) et d'autres documents et sur les pratiques subséquentes des parties en litige.

V. DOCUMENTATION FACTUELLE ET JURIDIQUE

A. L'Accord de libre échange Canada-États-Unis (ALÉ)

22. En mai-juin 1986, le Canada et les États-Unis entamaient des négociations dans le but de conclure un accord de libre échange. L'ALÉ était signé le 2 janvier 1988 et entrait en vigueur le 1er janvier 1989.

23. Sous le rapport du commerce des biens, les parties ont défini un certain nombre d'obligations au Chapitre Quatre de l'ALÉ. Par l'Article 401(1) de l'ALÉ, les parties convenaient qu'aucune des parties n'augmenterait ses droits de douanes existants sur les produits d'origine ou n'introduiraient de nouveaux droits de douanes tel que stipulé dans l'Accord. Par l'article 401(2), les parties établissaient un protocole en trois étapes visant à éliminer progressivement les tarifs sur les produits d'origine.¹¹

24. Concernant le commerce des produits agricoles, les parties ont conclu des ententes particulières que l'on retrouve au Chapitre Sept de l'ALÉ. Des règlements précis ont été adoptés concernant les fruits et les légumes frais (Article 702 de l'ALÉ), l'accès au marché de la viande (Article 704 de l'ALÉ), l'accès au marché des céréales et des produits céréaliers (Article 705 de l'ALÉ), l'accès au marché de la volaille et des oeufs (Article 706 de l'ALÉ) et l'accès au marché des produits contenant du sucre (Article 707 de l'ALÉ).¹²

25. Bien que les parties aient accepté d'interdire, sauf exceptions, l'imposition de restrictions quantitatives sur les importations de certains produits (notamment la viande), l'accès aux marchés des céréales et des produits céréaliers, de la volaille et des oeufs était régi par des règlements particuliers qui comprenaient certaines restrictions sur les importations.

26. L'Article 710 de l'ALÉ stipulait :

A moins de dispositions contraires spécifiquement prévues dans ce Chapitre, les parties conservent leurs droits et leurs obligations concernant les produits agricoles, les aliments, les boissons et certains autres produits connexes en vertu de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et des accords négociés en vertu du GATT, y compris leurs droits et leurs obligations en vertu de l'Article XI du GATT.

27. Les parties en litige acceptent que l'Article 710 de l'ALÉ était destiné à préserver leurs droits en vertu de l'Article XI du GATT, du Protocole d'application provisionnel du GATT et des clauses dérogatoires accordées par décision des PARTIES CONTRACTANTES en vertu de l'Article XXV:5 du GATT (Clauses dérogatoires du GATT). Notamment, le Canada voulait s'assurer, entre autres choses, que son protocole de gestion de l'approvisionnement domestique concernant certains produits laitiers, la volaille et les oeufs, imposé par l'Article XI:2(c)(i) du GATT¹³, pourrait être maintenu. Le Canada a également invoqué le paragraphe 1(b) du Protocole d'application provisionnel du GATT pour lui permettre de maintenir les restrictions sur l'importation de la margarine¹⁴. Les États-Unis voulaient pour leur part s'assurer l'acceptation, en vertu de l'ALÉ, de la clause dérogatoire 1955 qui lui avait été accordée en vertu de l'Article XXV:5 du GATT.¹⁵

B. Les négociations d'Uruguay du GATT et la conclusion de l'Accord de libre échange Nord-Américain

28. Peu de temps après le début des négociations de l'ALÉ, les négociations d'Uruguay s'ouvraient avec la Punta del Este Declaration du 20 septembre 1986¹⁶. Par cette Déclaration, les PARTIES CONTRACTANTES décidaient “d'entreprendre des négociations commerciales multilatérales sur le commerce des produits dans le cadre et sous l'égide de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce”.

29. Diverses parties contractantes, y compris le Canada et les États-Unis, ont présenté des propositions concernant la façon d'aborder les négociations. Le 7 juillet 1987, les États-Unis présentaient leur première proposition de réforme agricole dont l'objectif était l'élimination complète, sur une période de 10 ans, des barrières à l'importation. Cette proposition a été suivie par une autre ¹⁷ proposition des États-Unis le 9 novembre 1988 dans laquelle on suggérait la conversion de toutes les barrières tarifaires aux importations en équivalents tarifaires. La proposition de tarification a été ¹⁸ développée davantage dans une série de documents soumis par les États-Unis, notamment dans les documents Discussion Paper on Tariffication le 10 juillet 1989 (“le document américain sur la tarification de juillet 1989”) et Soumission on Comprehensive Long-Term Agricultural Reform le 25 octobre 1989. ¹⁹

30. Par contraste avec la proposition de tarification des États-Unis, le Canada a soumis des propositions visant à “renforcer et clarifier” l'application de l'Article XI du GATT.²⁰

31. Au beau milieu de ces négociations commerciales multilatérales, en juin 1991, le Canada, le Mexique et les États-Unis entamaient des négociations qui allaient mener à la conclusion d'un accord de libre échange Nord-Américain. L'ALÉNA était signé le 17 décembre 1992 et entrait en vigueur le 1er janvier 1994.

32. Concurremment aux négociations de l'ALÉNA, les négociations d'Uruguay se sont poursuivies jusqu'au 15 décembre 1993. L'Accord sur la création de l'OMC, comprenant les accords résultant des négociations d'Uruguay, dont l'Accord sur l'agriculture de l'OMC fait partie, a été signé le 15 avril 1994 et entrait en vigueur le 1er janvier 1995. 33. Le calendrier des différentes négociations auxquelles les parties en litige ont participé a donc été le suivant :

34. De toutes évidence, les parties en litige poursuivaient dès lors des négociations sur le commerce des produits agricoles dans deux contextes différents au même moment : multilatéralement dans les négociations d'Uruguay et bilatéralement ou trilatéralement dans le cadre de l'ALÉNA. Dans le cadre des négociations d'Uruguay, les parties, conjointement avec les autres états participants,²¹ traitaient différentes propositions, y compris celle des États-Unis en faveur de la tarification globale de toutes les barrières non tarifaires au commerce des produits agricoles, et celle du Canada visant à renforcer et à clarifier l'Article XI du GATT.

35. A compter de décembre 1991 au plus tard, l'intérêt suscité par la proposition de la tarification au sein des négociations d'Uruguay était tel que la proposition avait de grandes chances d'être adoptée. Ceci apparaÎt évident à la lecture du document Draft Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negociations, dont la Section L comporte un “Texte sur l'agriculture”, publié le 20 décembre 1991 par le président du comité des négociations sur le commerce, Arthur Dunkel (“L'ébauche Dunkel”).²²

36. La partie B de l'ébauche Dunkel “Texte sur l'agriculture” a été par la suite distribuée séparément sous sa forme amendée par le président du Groupe d'accès aux marchés le 20 décembre 1993 sous le titre Modalities for the Establishment of Specific Binding Commitments under the Reform Programme (“le document des modalités”)²³. Le paragraphe 4 du document des modalités stipule :

4. Pour les produits agricoles faisant présentement l'objet de mesures frontalières autres que les droits de douanes habituels, l'engagement envers la réduction précisée plus bas au paragraphe 5 sera rempli concernant les droits de douanes résultant de telles mesures (“tarification”). Les modalités de la conversion et des autres dispositions connexes, y compris celles qui concernent les débouchés actuels et la création de débouchés minimaux sont définies à l'Annexe 3. La clause de protection spéciale ne peut être invoquée que pour les produits faisant l'objet de cette tarification.

37. L'annexe 3 du document des modalités stipule également au paragraphe 3 que

les équivalents tarifaires devront être établis pour tous les produits agricoles faisant l'objet de mesures frontalières autres que les droits de douanes habituels...

C. L'Accord sur l'agriculture de l'OMC

38. Les négociations d'Uruguay se sont terminées par l'adoption et la signature du document Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negociations (“la Loi finale”) à Marrakesh le 15 avril 1994. L'Accord de l'OMC, y compris l'Accord sur l'agriculture de l'OMC, était partie intégrante de la Loi finale. En accord avec les modalités du paragraphe 4 de la Loi finale, l'Accord de l'OMC entrait en vigueur le 1er janvier 1995.

39. L'Article 4 de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC, sous la titre “Accès aux marchés”, stipule ce qui suit :

1. Les concessions sur l'accès aux marchés contenues dans les listes tarifaires concernent la fixation et la réduction des tarifs et les autres engagements envers l'accès aux marchés spécifiés à l'Accord.

2. Les membres ne devront pas maintenir, avoir recours ou revenir à aucune mesure du type de celles qui ont dû être converties en droits de douanes ordinaires* , sauf dispositions contraires à l'Article 5 et à l'Annexe 5.

*Ces mesures incluent les restrictions quantitatives à l'importation, les prélèvements sur la production excédentaire, les prix minimums à l'importation, les permis d'importation discrétionnaires, les mesures non tarifaires maintenues par les sociétés commerciales d'État, les restrictions volontaires à l'exportation et les mesures frontalières similaires autres que les droits de douanes habituels, que les mesures soient maintenues ou non en vertu de dérogations spécifiques au pays aux clauses du GATT 1947, mais pas aux mesures maintenues en vertu des clauses de balance des paiements ou en vertu d'autres clauses générales, non spécifiques à l'agriculture du GATT 1994 ou de tout autre Accord commercial multilatéral indiqué à l'Annexe 1A de l'Accord de l'OMC.²⁴

D. Dispositions applicables de l'ALÉNA

40. Les dispositions indépendantes de l'ALÉNA applicables au présent litige se retrouvent aux Chapitres Trois et Sept, tous deux compris dans la Partie Deux de l'ALÉNA portant sur le commerce des biens. Le Chapitre Trois concerne le “Traitement national et l'accès aux marchés des biens”. Le Chapitre Sept, à la Section A, établit les mesures qui régissent le commerce des produits agricoles.

41. L'Article 300 de l'ALÉNA, portant sur la portée et la couverture du Chapitre Trois, stipule, entre autre, ce qui suit :

Ce Chapitre s'applique au commerce des biens d'une partie, y compris :

...

(c) les produits définis dans un autre Chapitre de cette Partie, sauf de dispositions contraires prévues à ce Chapitre.

42. L'Article 302 de l'ALÉNA, aux paragraphes (1) et (2)²⁵, , stipule, entre autres, que dans la mesure où les produits d'origine sont concernés, et à moins de dispositions contraires prévues à l'ALÉNA, aucune des parties ne peut augmenter les droits de douanes existants, ou adopter de nouveaux droits de douanes et que chacune des parties éliminera progressivement ses droits de douanes selon sa liste tarifaire à l'Annexe 302.2 de l'ALÉNA.

43. Sous la rubrique “Mesures non tarifaires”, l'Article 309(1) de l'ALÉNA traite des restrictions à l'importation et à l'exportation en ces termes :

1. A moins de dispositions contraires dans cet Accord, aucune des parties ne peut adopter ou maintenir de prohibition ou de restriction à l'importation de tout produit d'une autre partie ou à l'exportation ou la vente pour exportation de tout produit destiné au territoire d'une autre partie, sauf en conformité avec l'Article XI du GATT, y compris ses notes explicatives et à cette fin, l'Article XI du GATT et ses notes explicatives, ou toute autre diposition équivalente d'un accord ultérieur auquel toutes les parties adhèrent, sont incorporés et font partie de cet Accord.

44. L'Article 701 de l'ALÉNA qui définit la portée et la couverture du Chapitre Sept de l'ALÉNA, “Section A - Agriculture”, stipule ce qui suit :

Article 701 : Portée et couverture

1. Cette Section s'applique aux mesures adoptées ou maintenues par une partie à l'égard du commerce de produits agricoles.

2. Advenant un illogisme entre cette Section et toute autre disposition de cet Accord, cette Section prévaudra.

45. En rapport au commerce des produits agricoles, alors que le Mexique et les États-unis et le Canada et le Mexique ont accepté bilatéralement la tarification des barrières non tarifaires sur le commerce des produits agricoles en vertu de l'ALÉNA, le Canada et les États-Unis ne sont pas parvenus à conclure une telle entente.

46. L'échec des trois états négociants à s'entendre sur un protocole trilatéral global pour le commerce des produits agricoles en vertu de l'ALÉNA a entraÎné en fin de compte la conclusion de trois ententes bilatérales distinctes sur l'agriculture rassemblées dans le cadre du Chapitre Sept de l'ALÉNA. En ce qui concerne le Mexique et les États-Unis, la réglementation du commerce des produits agricoles est définie à l'Article 703(2) et à l'Annexe 703(2), Section A de l'ALÉNA. En ce qui concerne le Canada et le Mexique, le règlement du commerce des produits agricoles est défini à l'Article 703(2) et à l'Annexe 703(2), Section B de l'ALÉNA.

47. Le protocole applicable au commerce des produits agricoles entre le Canada et les États-Unis fait l'objet de l'Article 702(1) et l'Annexe 702.1 de l'ALÉNA et est présenté en ces termes :

Article 702 : Obligations internationales

1. L'Annexe 702.1 s'applique aux parties définies dans cette Annexe en ce qui concerne le commerce des produits agricoles en vertu de certains accords conclus entre elles.

Annexe 702.1: Incorporation des clauses commerciales

1. Les Articles 701, 702, 704, 705, 706, 707, 710 et 711 de l'Accord de libre échange Canada-États-Unis, dont les Articles sont par le présent document incorporés et rendus partie intégrante du présent Accord, s'appliquent entre le Canada et les États-Unis.

2. Les définitions des termes spécifiés à l'Article 711 de l'Accord de libre échange Canada-États-Unis devront s'appliquer aux Articles incorporés par le paragraphe 1.

3. Aux fins de cette incorporation, toute référence au Chapitre Dix-huit de l'Accord de libre échange Canada-États-Unis devra être considérée comme étant une référence au Chapitre Vingt (Ententes institutionnelles et procédures de règlement des litiges) du présent Accord.

4. Les parties acceptent que l'Article 710 de l'Accord de libre échange Canada-États-Unis incorpore les droits et les obligations du Canada et des États-Unis en vertu du GATT en ce qui concerne les produits agricoles, les aliments, les boissons et certains autres produits connexes, y compris les exemptions en vertu du paragraphe 1(b) du Protocole d'application provisionnel du GATT et les clauses dérogatoires accordées en vertu de l'Article XXV du GATT.

48. Il n'y a aucun litige entre les parties selon lequel les produits en cause dans le cadre des présentes dispositions sont régis par le Chapitre Sept de l'ALÉNA et l'Accord sur l'agriculture de l'OMC.

VI. ARGUMENTS DES PARTIES

A. La position des États-Unis et la perception du litige par les parties

49. L'assertion centrale des États-Unis est que le Canada a imposé des tarifs sur les importations excédentaires des produits agricoles spécifiés en provenance des É.-U. excédant les taux en vigueur au 31 décembre 1993. Cette imposition de tarifs constitue une augmentation des tarifs contrairement à l'Article 302(1) de l'ALÉNA²⁶. Cette augmentation des tarifs constitue également une violation à l'engagement des parties à l'Article 302(2) de l'ALÉNA d'éliminer progressivement les tarifs sur les produits d'origine. Les États-Unis invoquent également l'Annexe 302.2(8) de l'ALÉNA soulignant “qu'il s'agit là d'une façon compliquée de dire que le Canada (comme les États-Unis) s'est engagé en vertu de l'ALÉNA à poursuivre son élimination tarifaire étalée de l'ALÉ pour les importations de produits agricoles produits sur le territoire de l'autre pays.”²⁷

50. S'appuyant sur les termes utilisés à l'Article 302(1) et (2) de l'ALÉNA - “à moins de dispositions contraires prévues au présent Accord” - et sur le règlement 34 des Règles de procédure types²⁸, les États-Unis allèguent également “que la charge de la preuve revient au Gouvernement du Canada et que ce dernier doit démontrer que l'application de ces tarifs est motivée par une exception de l'ALÉNA”.²⁹

51. Le Canada ne partage pas l'avis des États-Unis sur cette caractérisation du litige. L'assertion du Canada est que, ce litige ne porte pas uniquement sur l'imposition par le Canada de nouveaux droits de douanes ou sur leurs taux. Nous déclarons qu'il porte plus fondamentalement sur un accès aux marchés négocié et sur l'interaction entre les Chapitres Trois et Sept de l'ALÉNA. Le Canada et les États-Unis n'en sont jamais venus à une entente bilatérale en ce qui concerne l'accès aux marchés des produits hors-quota faisant l'objet du litige...³⁰

52. Les soumissions du Canada soulignent la nature de “l'entente” conclue en matière de commerce des produits agricoles dans le cadre de l'ALÉNA :

Le principe essentiel sous-jacent à “l'entente” portant sur ces produits agricoles dans le cadre de l'ALÉNA, mis de l'avant par l'incorporation explicite à l'ALÉNA, était l'accès aux marchés préférentiels des importations contingentées, jumelé à un accord sur l'application du protocole multilatéral aux importations excédentaires.³¹

53. “L'entente” était donc, selon le Canada, “foncièrement basée sur l'accès aux marchés et non sur l'établissement de “règles” desquelles “découlerait le niveau de commerce”³². “Il est incontestable”, dans la soumission du Canada,“qu'en vertu de l'ALÉ et par la suite de l'ALÉNA, le Canada et les États-Unis avaient le droit de limiter l'accès aux marchés pour certains produits agricoles par le biais de restrictions quantitatives”. ³³ 54. Au sujet de la charge de la preuve, le Canada, faisant référence au règlement 33 des Règles de procédure types³⁴, allègue qu'“à titre de plaignant, les États-Unis ont la charge de prouver leur plainte”.³⁵

B. La défense substantive du Canada

55. Sur l'essentiel des allégations des États-Unis, le Canada maintient que, bien qu'il ait imposé des tarifs sur les importations excédentaires de certains produits agricoles en provenance des États-Unis après le 31 décembre 1993, il l'a fait en vertu d'une obligation de tarifer les barrières non tarifaires. Les parties s'étaient entendues, dans le cadre de l'ALÉNA, que le commerce des produits agricoles excédentaires entre le Canada et les États-Unis serait régi par les ententes qui émergeraient des négociations d'Uruguay. Conséquemment, l'obligation de tarifer les barrières non tarifaires existantes en vertu de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC et l'application de ces équivalents tarifaires au commerce des produits agricoles entre le Canada et les États-Unis étaient conforme aux engagements du Canada dans le cadre de l'ALÉNA.

56. Le Canada souligne également que,

puisque ces équivalents tarifaires ne sont à toute fin pratique que des conversions de mesures non tarifaires antérieures, ils ne constituent pas de restrictions nouvelles ou supplémentaires à l'accès des É.-U. au marché canadien des produits agricoles. Le résultat de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC est que les États-Unis n'ont pas perdu d'accès au marché agricole canadien; au contraire, ils bénéficient de l'accès qu'ils possédaient déjà ou d'un accès encore plus grand.³⁶

57. Le Canada attire également l'attention du Comité sur le fait que les États-Unis, tout en contestant la légitimité de certains tarifs canadiens appliqués sur les importations agricoles excédentaires en vertu de l'ALÉNA, appliquent “exactement le même type de mesures qu'ils contestent sur les quantités excédentaires de certains produits agricoles canadiens”.³⁷

58. La défense du Canada face aux allégations des États-Unis s'appuie donc sur deux propositions indépendantes et centrales et deux propositions subordonnées. Essentiellement, le Canada prétend : (a) qu'il a été obligé, en vertu de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC, de tarifer ses barrières non tarifaires existantes sur les importations agricoles et (b) qu'il a droit en vertu de l'ALÉNA d'appliquer les tarifs ainsi créés aux importations excédentaires des produits agricoles en provenance des É.-U. D'une manière accessoire, le Canada soutient (i) que la tarification n'a pas affecté l'accès des États-Unis aux marchés canadiens et (ii) que les États-Unis maintiennent vis-à-vis du Canada la même politique qu'ils contestent dans le cadre de ces débats.

C. L'obligation d'établir des tarifs

59. Afin de soutenir l'allégation qu'il a dû tarifer les barrières non tarifaires existantes sur les produits agricoles, le Canada invoque l'Accord sur l'agriculture de l'OMC, soulignant que ce dernier a obligé le Canada, les États-Unis et tous les autres membres de l'OMC “à convertir ou tarifer toutes les mesures de restriction à l'importation en tarifs ou en mesure protectionniste équivalente^”38. De façon plus précise, le Canada fait référence à l'Article 4.2 de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC ³⁹ et au Document des modalités⁴⁰ , ce dernier, selon le Canada, “ayant fourni le cadre formel”⁴¹ qui a permis la tarification.

60. En réponse aux questions du Comité, le Canada a indiqué que “les modalités constituaient le fondement de la conclusion finale de l'Accord sur l'agriculture”⁴². Bien que le Document des modalités n'ait pas en lui-même le statut de traité,... il contient une partie essentielle du contexte et de l'historique sans lesquels l'Article 4.2 [de l'Accord sur l'agriculture] ne peut être compris.⁴³

61. Les États-Unis contestent cette interprétation de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC et du Document des modalités. D'après les États-Unis, la tarification n'est nullement exigée. Il existe une exigence de ne pas maintenir ces barrières après l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'agriculture, mais il n'y a aucune exigence de leur substituer un équivalent tarifaire.⁴⁴

62. La tarification constituait donc, selon l'avis des États-Unis, une option, une facilité permise, pas une obligation ou une exigence.

Suite du dossier: D. Dispositions applicables de l'ALÉNA

¹ Les personnes suivantes ont été nommées comme adjoints pour assister les membres du comité : Daniel Bethlehem et Emanuela Gillard (professeur Lauterpacht), Yair Baranes (professeur Cuming), Christopher J. Kent, jusqu'au 30 août 1996 (professeur McRae), Colin B. Picker (professeur Picker) et Craig L. Jackson (doyen Zamora).

² Model Rules of Procedure for Chapter Twenty of the North American Free Trade Agreement et Supplementary Procedures Pursuant to Rule 35 on the Availability of Information, 13 juillet 1995.

³ Communément appelé le Système harmonisé.

⁴ Dans le cadre du présent rapport, le Comité a préféré utiliser le mot “tarif” au lieu de “douanes” ou “droits de douanes” uniquement pour des raisons d'uniformité. Dans leurs plaidoyers, les parties participantes ont sans distinction fait référence aux mesures canadiennes en cause par les termes “tarifs”, “limite du contingent”, “équivalents tarifaires”, “douanes” et “droits de douanes”. Dans le cadre du présent rapport, le Comité définit simplement le terme “tarif” comme étant les frais découlant de l'importation d'un produit.

⁵ Premier plaidoyer des États-Unis, au paragraphe 3.

⁶ Premier plaidoyer des États-Unis, au paragraphe 1.

⁷ Le Canada définit une limite du contingent comme étant “un taux tarifaire peu élevé en raison de quantités négociées d'un produit à l'importation (“contingentement”) et un taux tarifaire plus élevé sur les quantités excédentaires (“surcontingentement”) (Contre-plaidoyer du Canada, à la p.i). Une définition similaire est donnée dans le premier plaidoyer des États-Unis (au paragraphe 12, note 2).

⁸ Contre-plaidoyer du Canada, au paragraphe 16.

⁹ Premier plaidoyer des États-Unis, au paragraphe 12.

¹⁰ La tarification fait référence à la procédure qui consiste à convertir les barrières non tarifaires en équivalents tarifaires, c'est-à-dire un taux tarifaire qui assure un niveau de protection équivalent à une barrière non tarifaire. Tel que souligné plus loin dans ce rapport, la pratique actuelle de tarification n'était pas toujours conforme à cette définition.

¹¹ Conformément à l'Article 201(1) de l'ALÉ, les produits d'origine sont les produits qui se qualifient en vertu des règlements sur l'origine établis au Chapitre Trois de l'ALÉ.

¹² D'autres dispositions indépendantes concernaient les subventions agricoles (Article 701 de l'ALÉ) et les règlements techniques et les normes pour les produits agricoles, les aliments, les boissons et autres produits connexes (Article 708 de l'ALÉ).

¹³ L'Article XI:2(c)(i) du GATT stipule :

2. Les dispositions du paragraphe 1 de cet Article [demandant l'élimination générale des restrictions quantitatives] ne devraient pas s'appliquer au point suivant :

...

(c) Les restrictions à l'importation de tout produit agricole ou de pêcherie, importé sous toute forme, nécessaires à l'application de mesures gouvernementales mises en place afin :

(i) de limiter les quantités de produits domestiques similaires ayant obtenu le droit d'être mises en marché ou produites, ou, s'il n'y a pas de production suffisante d'un produit domestique similaire, d'un produit domestique par lequel le produit importé peut être directement remplacé;...

¹⁴ Le paragraphe 1(b) du Protocole d'application provisoire, aussi appelé “clause grand-père”, stipule que les parties contractantes s'engagent à appliquer provisoirement la Partie II du GATT, y compris l'Article XI du GATT qui demande l'élimination générale des restrictions quantitatives, “de la façon la plus complète en respect de la législation existante”. Au cours de ses plaidoyers devant le Comité, le Canada a indiqué qu'il maintenait une prohibition sur l'importation de la margarine “au moins depuis 1885” (Annexe B du contre-plaidoyer du Canada, au paragraphe 179).

¹⁵ Cette clause dérogatoire porte le nom de Waiver Granted to the United States in Connection with Import Restrictions Imposed under Section 22 of the United States Agricultural Adjustment Act (of 1933), telle qu'amendée par décision des PARTIES CONTRACTANTES le 5 mars 1955; BISD 3S/32.

¹⁶ BISD 33S/19.

¹⁷ Document du GATT MTN.GNG/NG5/W/14.

¹⁸ Document du GATT MTN.GNG/NG5/W/83.

¹⁹ Respectivement le document du GATT MTN.GNG/NG5/W/97, 10 juillet 1989 et le document du GATT MTN.GNG/NG5/W/118, 25 octobre 1989.

²⁰ Voir, par exemple, la proposition canadienne du 14 mars 1990; document du GATT MTN.GNG/NG5/W/159.

²¹ Dans ce rapport, le terme “états” est utilisé de façon générique pour décrire les parties contractantes du GATT, les participants aux négociations d'Uruguay et les membres de l'OMC.

²² Document du GATT MTM.TNC/W/FA.

²³ Document du GATT MTN.GNG/MA/W/24.

²⁴ L'Article 5 de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC traite de l'application de “clauses de protection spéciales” “... en rapport à l'importation d'un produit agricole selon les mesures mentionnées au paragraphe 2 de l'Article 4 de cet Accord qui ont été converties en droits de douanes ordinaires...”

²⁵ Voir le paragraphe 17 plus haut.

²⁶ Voir le paragraphe 17 plus haut.

²⁷ Premier plaidoyer des États-Unis, au paragraphe 14, note 6.

²⁸ Règlement 34 : “Une partie qui prétend qu'une mesure est assujettie à une exception en vertu de l'Accord, aura la charge de la preuve et devra établir que l'exception s'applique”.

²⁹ Transcription du plaidoyer oral des États-Unis, p. 18

³⁰ Transcription du plaidoyer oral du Canada, p. 88.

³¹ Second plaidoyer du Canada au paragraphe 7.

³² Second plaidoyer du Canada au paragraphe 8.

³³ Contre-plaidoyer du Canada au paragraphe 22.

³⁴ Règlement 33 : Une partie qui prétend qu'une mesure appliquée par une autre partie n'est pas conforme aux clauses de l'Accord aura la charge de prouver son allégation.

³⁵ Contre-plaidoyer du Canada au paragraphe 20.

³⁶ Contre-plaidoyer du Canada au paragraphe 17.

³⁷ Contre-plaidoyer du Canada au paragraphe 21 et Liste tarifaire.

³⁸ Contre-plaidoyer du Canada au paragraphe 67.

³⁹ Voir le paragraphe 39 plus haut.

⁴⁰ Voir les paragraphes 36 et 37 plus haut.

⁴¹ Contre-plaidoyer du Canada au paragraphe 70.

⁴² Transcription du plaidoyer oral du Canada à la page 127.

⁴³ Transcription du plaidoyer oral du Canada à la page 350. En d'autres endroits dans ses soumissions, le Canada déclare : “Que les Modalités soient perçues comme faisant partie du contexte en vertu de l'Article 31(2)(b) de la Convention de Vienne ou simplement comme une forme de travaux préparatoires (en français dans l'original), sa signification illumine l'intention de l'Article 4.2 est claire [sic].” (Second plaidoyer du Canada au paragraphe 63, note S-47.)

⁴⁴ Transcription du plaidoyer oral des États-Unis, p. 235.