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AUX TERMES DE L'ACCORD DE LIBRE ÉCHANGE NORD-AMÉRICAIN. Article 1904 |
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Dossier du Secrétariat CDA-95-1904-01 |
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Dans L'affaire de:
Certaines Boissons de Malt
AU SUJET DE L'EXAMEN DES CONCLUSIONS DU TRIBUNAL CANADIEN DU COMMERCE EXTÉRIEUR 15 novembre 1995
Audiences tenues les 21 et 22 août 1995 à Ottawa (Ontario), Canada ONT COMPARU : Pour les plaignantes : M C.J. Flavell, c.r., M. Geoffrey C. Kubrick et M. Christopher J. Kent, pour Molson Breweries (Division de l'Ouest), Labatt Breweries of British Columbia, Pacific Western Brewing Company (A Division of Pacific Pinnacle Investments Ltd.) et l'Association des brasseurs du Canada (collectivement appelées les "plaignantes"); Pour les parties opposées aux plaignantes : M John T. Morin, c.r., M. Michael J. W. Round et M. Bill Alberger, pour G. Heileman Brewing Company, Inc. ("Heileman"); M Allan H. Turnbull et M. Paul D. Burns, pour The Stroh Brewery Company ("Stroh"); M P. John Landry, pour Pabst Brewing Company ("Pabst") (collectivement appelées les "brasseurs américains"); Pour le Tribunal canadien du commerce extérieur : M John L. Syme et M. Joël J. Robichaud.
INTRODUCTION NORME D'EXAMEN
Compétence Questions qui concernent la compétence d'un tribunal Questions qui relèvent de la compétence d'un tribunal
Erreurs de fait QUESTIONS EN LITIGE
II. Quelle est la norme d'examen pertinente quant à l'application des critères relatifs
au marché régional?
III. Le Tribunal a-t-il commis une erreur en concluant que la Colombie-Britannique
ne constitue plus un marché régional de la bière conditionnée?
Nature temporaire des exportations Ententes commerciales internationales et interprovinciales B. Conclusion relative à l'existence d'un marché régional (importations) CONCLUSION
INTRODUCTION Le présent Groupe spécial binational ("Groupe spécial") a été constitué conformément au paragraphe 1902(2) de l'Accord de libre-échange nord-américain ("ALÉNA") afin d'examiner une plainte déposée auprès du Secrétariat de l'ALÉNA (section canadienne) le 2 février 1995 (la "plainte"). La plainte a été introduite par Molson Breweries, Division de l'Ouest, Labatt Breweries of British Columbia et la Pacific Western Company (a Division of Pacific Pinnacle Investments Ltd.) ("plaignantes"), conformément à la Règle 39 des Règles des groupes spéciaux (article 1904) . 1 La plainte concerne certaines boissons de malt importées ou originaires des États-Unis d'Amérique que le Tribunal canadien du commerce extérieur (le "Tribunal") définit de la manière suivante :
Aux fins du présent examen par le Groupe spécial, le litige découle d'abord de la décision que le Tribunal a rendue le 2 octobre 1991 ("première ordonnance"). Dans la première ordonnance, le Tribunal a conclu que certaines boissons de malt originaires ou exportées des États-Unis d'Amérique causaient ou étaient susceptibles de causer un préjudice sensible à la production de marchandises similaires sur le marché de la Colombie-Britannique, lequel a été considéré comme un marché régional au sens de l'alinéa 42(3)a) de la Loi sur les mesures spéciales d'importation ("LMSI") . 3 Après avoir publié un avis daté du 25 mai 1994, le Tribunal a procédé à un réexamen de sa première ordonnance. L'audience consacrée au réexamen a eu lieu du 26 au 28 septembre 1994. Dans une ordonnance datée du 2 décembre 1994 ("décision"), le Tribunal a annulé les conclusions de préjudice sensible conformément au paragraphe 76(4) de la LMSI. Dans la plainte, il est allégué que le Tribunal a commis une erreur en annulant les conclusions de préjudice dans le cas de certaines boissons de malt exportées des États-Unis d'Amérique. Plus précisément, les plaignantes reprochent au Tribunal d'avoir commis des erreurs de nature juridictionnelle ainsi que des erreurs de droit et de fait au cours de son réexamen effectué sous le régime du paragraphe 76(2) de la LMSI . 4 Dans la décision, le Tribunal a conclu qu'il était habilité à revoir la question de l'existence d'une industrie régionale après avoir confirmé cette existence dans la première ordonnance5 . Il a cité le paragraphe 4(1) de l'Accord relatif à la mise en oeuvre de l'article VI de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ("Code antidumping")6 et a décidé qu'il pouvait conclure à l'existence d'une industrie régionale uniquement dans des circonstances exceptionnelles, c'est-à-dire lorsque la totalité ou la quasi-totalité de la production régionale est vendue sur le marché régional et que la demande relative au produit n'est pas satisfaite, dans une mesure substantielle, par des producteurs établis en dehors du marché régional . 7 Le Tribunal a ensuite examiné la preuve versée au dossier et statué qu'après 1991, l'industrie de la bière de la Colombie-Britannique a augmenté ses ventes à d'autres provinces et les brasseries situées en dehors de la Colombie-Britannique ont enregistré des augmentations annuelles importantes, tant sur le plan du volume que sur celui du pourcentage de la part du marché de la Colombie-Britannique8 . Le Tribunal a constaté que les données relatives aux années 1992 et 1993 et au premier trimestre de 1994 montraient la stabilité du commerce interprovincial pendant toute cette période et a conclu que l'ampleur et la stabilité de ces mouvements sur une période prolongée constituaient un phénomène important, non temporaire . 9 De l'avis du Tribunal, l'intensification du commerce de la bière à destination et à partir de la Colombie-Britannique est en partie attribuable à l'évolution de la réglementation au Canada en général, et plus particulièrement en Colombie-Britannique . 10 En ce qui a trait à la réglementation, le Tribunal a conclu que les accords suivants avaient une importance spéciale : en premier lieu, dans un Accord intergouvernemental (1991), le gouvernement fédéral et les provinces ont convenu d'éliminer certaines pratiques quié tablissaient une discrimination entre les bières d'après la province d'origine; en deuxième lieu, conformément à une Entente de principe (25 avril 1992), certaines politiques provinciales concernant la bière importée ont été abolies. Ces politiques concernaient, notamment, l'accès aux points de vente, l'entreposage, la livraison et les marges bénéficiaires sur frais de service. En troisième lieu, conformément à un Mémorandum d'accord (5 août 1993), certaines dispositions non appliquées de l'Entente de principe ont été mises en oeuvre et la distribution de la bière importée par des entreprises privées ainsi que la vente de bière importée dans certains points de vente auparavant réservés à la bière d'origine nationale brassée en Colombie-Britannique ont alors été autorisées. En quatrième lieu, l'Accord sur le commerce intérieur (18 juillet 1994), qui a pris effet le 1 juillet 1995, a obligé les provinces à éliminer les mesures er qui constituaient des obstacles au commerce interprovincial de la bière. Bref, le Tribunal a jugé que la conclusion et la mise en oeuvre des ententes susmentionnées ont favorisé l'assouplissement des restrictions relatives au commerce international et interprovincial de la bière. Cet assouplissement a par la suite engendré un regain du commerce interprovincial de la bière à destination et à partir de la Colombie-Britannique tant sur le plan du volume que de la durée, de sorte qu'il n'existait plus de marché régional isolé en Colombie-Britannique. Étant donné que la Colombie-Britannique n'était plus un marché nécessitant une protection régionale spéciale et que la question du préjudice touchant l'ensemble du marché n'était pas en litige, les conclusions de préjudice a ont annulées. Le Groupe spécial a classé comme suit les questions que les plaignantes ont soulevées et soumises à son attention : en premier lieu, quelle norme le Groupe spécial doit-il appliquer pour examiner la décision du Tribunal? En deuxième lieu, le Tribunal avait-il la compétence voulue pour revoir la question de l'existence d'une industrie régionale? Enfin, le Tribunal a-t-il commis une erreur lorsqu'il a conclu qu'il n'existait plus d'industrie régionale, en se fondant sur le commerce de certaines boissons de malt à destination et à partir de la Colombie-Britannique? NORME D'EXAMEN Pouvoir d'origine législative Le pouvoir d'effectuer des examens est conféré aux groupes spéciaux par les dispositions pertinentes de l'ALÉNA et de la Loi sur la Cour fédérale11 . Selon le paragraphe 1904(3) de l'ALÉNA, les groupes spéciaux binationaux doivent appliquer :
Dans le présent litige, étant donné que le Canada est la "partie importatrice", les principes généraux du droit canadien doivent être appliqués dans le cadre de cet examen12 . Lorsqu'il est demandé, l'examen par un groupe spécial binational remplace le contrôle judiciaire exercé par la Cour fédérale du Canada. Dans le cadre de l'examen de la décision du Tribunal, le Groupe spécial doit respecter les principes généraux du droit qui s'appliquent à la Cour fédérale. À l'annexe 1911 de l'ALÉNA, les critères d'examen sont définis par renvoi aux motifs énoncés au paragraphe 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale13 . Le paragraphe 18.1(4) prévoit que les décisions du Tribunal seront examinées lorsque celui-ci :
b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter; c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier; d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose; e) a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages; f) a agi de toute autre façon contraire à la loi. Compétence Pour déterminer la norme d'examen à appliquer, une cour de justice ou un groupe spécial appelé à examiner une décision doit établir une distinction entre les questions relatives aux limites de la compétence du tribunal concerné et celles qui relèvent de la compétence de celui-ci14 . Les questions qui concernent la compétence d'un tribunal et celles qui relèvent de sa compétence sont assujetties à des critères d'examen différents. Pour déterminer si une question donnée concerne la compétence d'un tribunal ou relève de sa compétence, la cour de justice se posera la question suivante : "Le législateur a-t-il voulu qu'une telle matière relève de la compétence conférée au tribunal?" 15. Pour répondre à cette question, il est nécessaire de procéder à une analyse pragmatique et fonctionnelle dans le cadre de laquelle le tribunal de révision ou, en l'espèce, le Groupe spécial, doit examiner : ... non seulement le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, mais également l'objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d'être de ce tribunal, le domaine d'expertise de ses membres, et la nature du problème soumis au tribunal . 16 Cette analyse vise à déterminer si le législateur désirait que la question en litige soit tranchée par le tribunal agissant dans les limites de sa compétence ou par les cours de justice . 17 Cette analyse fonctionnelle et pragmatique a été reprise dans de nombreuses décisions de la Cour suprême du Canada et est une règle juridique établie au Canada18 . Afin d'appliquer la norme d'examen appropriée, le présent Groupe spécial procédera à une analyse pragmatique et fonctionnelle pour déterminer s'il s'agit d'une question qui concerne la compétence du tribunal ou d'une question relevant de sa compétence. Questions qui concernent la compétence d'un tribunal Les questions qui concernent la compétence portent sur l'interprétation d'une disposition législative délimitant les pouvoirs d'un tribunal. L'examen judiciaire se limitera aux erreurs de compétence découlant d'une interprétation incorrecte de la disposition législative en question. Si le Tribunal rend une décision fondée sur une appréciation erronée des limites de sa compétence, la décision pourra faire l'objet d'une révision . 19 La norme d'examen applicable est la "justesse" de la décision du tribunal statuant sur sa compétence20 . Le Groupe spécial doit déterminer si le Tribunal a bien appliqué la disposition législative qui lui confère ses pouvoirs. Si la disposition a été bien appliquée, la décision concernant les questions de compétence sera confirmée. Cependant, si le Tribunal a mal exercé sa compétence, le Groupe spécial doit renvoyer l'affaire au Tribunal pour qu'il corrige l'erreur. Questions qui relèvent de la compétence d'un tribunal Erreurs de droit Les erreurs de droit portent sur la façon dont le Tribunal interprète les pouvoirs dont il est investi par la loi ou sur d'autres questions juridiques qui concernent les pratiques antidumping et qui relèvent de sa compétence. Dans le cas des questions liées aux pratiques antidumping et au préjudice, la loi habilitante du Tribunal est la LMSI . Avant la LMSI21, la Loi antidumping22 de 1968 traitait des questions relatives au dumping et au préjudice et comportait une disposition d'irrévocabilité et une clause privative en faveur du prédécesseur du Tribunal (le Tribunal antidumping). Lorsque la LMSI a remplacé la Loi antidumping en 1984, la clause privative a été supprimée, mais la disposition d'irrévocabilité est restée. Lorsque la LMSI a été révisée à nouveau en 1993, la disposition d'irrévocabilité a été supprimée à son tour et une disposition prévoyant le contrôle judiciaire des décisions du Tribunal a été ajoutée au paragraphe 76(1). Lorsqu'une loi habilitante renferme une clause privative générale, la norme d'examen applicable aux erreurs de droit reprochées est celle de "l'erreur manifestement déraisonnable". Selon cette norme, la décision d'un tribunal sera modifiée lorsqu'elle n'est pas rationnelle à première vue :
L'applicabilité de la norme de l'erreur manifestement déraisonnable à l'égard des erreurs de droit reprochées doit être réexaminée, étant donné que la LMSI ne renferme plus de clause privative ni de disposition d'irrévocabilité. Le remplacement de ces dispositions par une disposition prévoyant le contrôle judiciaire indique clairement que le législateur voulait que les cours de justice fassent preuve de moins de retenue à l'égard des décisions du Tribunal . 24 Cependant, d'après certaines décisions récentes de la Cour suprême du Canada, le degré de retenue judiciaire dont il convient d'user à l'égard des décisions d'un tribunal administratif n'est pas déterminé nécessairement par l'absence de clause privative, mais par l'examen du champ d'expertise du tribunal, replacé dans son contexte. Dans l'arrêt Mossop, le juge La Forest s'est exprimé en ces termes :
Dans l'arrêt Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d'Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd.26 , le juge Sopinka a commenté les facteurs à examiner pour déterminer la norme d'examen :
Les dispositions législatives en question doivent s'interpréter en fonction de la nature du tribunal particulier dont il s'agit et du type de questions dont il peut connaître. Dans cette optique, la cour doit déterminer quelle norme d'examen le législateur a-t-il voulu rendre applicable à la décision particulière en cause, en tenant compte du principe énoncé par notre Cour, selon lequel, dans le cas de tribunaux spécialisés, il y a lieu de faire preuve de retenue à l'égard des décisions qu'ils rendent sur les questions qui leur sont soumises en raison de leur expertise . 27 Dans la décision Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), la Cour a statué que le degré de retenue variait en fonction d'une gamme de normes allant de celle de la décision manifestement déraisonnable à celle de la décision correcte28 . Pour ce qui est des décisions manifestement déraisonnables, qui appellent la plus grande retenue, ce sont les cas où un tribunal protégé par une clause privative rend une décision qui relève de sa compétence et où il n'existe aucun droit d'appel. Quant aux décisions correctes, où l'on est tenu à une moins grande retenue, ce sont les cas où un droit d'appel est prévu par la loi. Cependant, la Cour suprême a dit ce qui suit :
Dans la présente affaire, la décision du Tribunal n'est pas protégée par une clause privative, mais n'est pas assujettie non plus à un droit d'appel. Le seul droit prévu est celui du contrôle judiciaire qui est énoncé au paragraphe 76(1) de la LMSI. La norme d'examen applicable en l'espèce se situe entre les deux extrêmes. Compte tenu de ce qui précède, il est nécessaire d'examiner la mission que le législateur a confiée au Tribunal ainsi que son champ d'expertise pour déterminer le degré de retenue approprié. Le Tribunal est habilité à mener des enquêtes concernant les questions liées aux intérêts commerciaux du Canada et à entendre les plaintes déposées par les producteurs nationaux . 30 En outre, le Tribunal peut entendre les appels sur les conclusions de préjudice et, en vertu des articles 42 et 43 de la LMSI, il doit déterminer si le dumping des marchandises en question a causé, cause ou est susceptible de causer un préjudice sensible au marché national. La Cour suprême du Canada a statué que le Tribunal est un organisme administratif spécialisé dont le champ d'expertise visait les questions touchant le dumping, le préjudice et l'industrie régionale31 . Les questions que le Tribunal a examinées en l'espèce relèvent directement de son champ d'expertise. Compte tenu de l'intention du législateur qui découle de l'évolution susmentionnée de la LMSI ainsi que des décisions antérieures rendues par les cours de justice canadiennes et les groupes spéciaux, le Groupe spécial fera preuve d'une grande retenue à l'égard des conclusions du Tribunal sur les questions de droit . 32 Erreurs de fait L'alinéa 18.1(4)d) de la Loi sur la Cour fédérale énonce qu'une décision d'un tribunal sur des questions de fait peut être examinée lorsque le Tribunal "a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose" . 33 Compte tenu de cette disposition, la norme d'examen relative aux questions de fait est un degré de retenue très élevé. Le Groupe spécial prend acte de la récente décision que la Cour d'appel fédérale a rendue dans l'affaire Stelco Inc. c. Canada (Tribunal canadien du commerce extérieur)34 , où elle a statué qu'elle ne voyait aucune différence pratique entre la norme énoncée à l'alinéa 18.1(4)d) de la Loi sur la Cour fédérale et celle de la décision manifestement déraisonnable. Le Groupe spécial prend également acte de la décision que la Cour suprême du Canada a rendue dans l'affaire Lester (W.W.) (1978) Ltd. c. Association unie des compagnons et apprentis de l'industrie de la plomberie et de la tuyauterie, section locale 740 ("Lester")35 où, appelée à réviser une décision du Newfoundland Labour Relations Board concernant la succession d'entreprises, elle a formulé les commentaires suivants :
Conformément à la norme énoncée dans l'arrêt Lester, le présent Groupe spécial modifiera la décision du Tribunal uniquement "[s]i les éléments de preuve, perçus de façon raisonnable, ne peuvent étayer les conclusions de fait..." . 37 Le Groupe spécial ne reconsidérera pas la preuve dont le Tribunal était saisi38 . Cependant, il s'assurera que la décision du Tribunal est fondée sur les éléments de preuve dont celui-ci disposait. Suite du dossier: QUESTIONS EN LITIGE
1 Accord de libre-échange Nord-Américain. 2 Dossier administratif, vol. 1, à la p. 8. 3 L.R.C. [1985], ch. S-15, et ses modifications. 4 Voici le libellé du paragraphe 76(2) : Le Tribunal peut, de sa propre initiative ou à la demande du sous-ministre, de toute autre personne ou d'un gouvernement, réexaminer une ordonnance ou des conclusions rendues en vertu des articles 3 à 6 et à cette fin, accorder une nouvelle audition sur toute question. 5 Décision, à la p. 16. 6 GATT, [1980] IBDD, 26 suppl., 35 sess. 171, article 4.1. 7 Décision, à la p. 16. 8 Id., à la p. 17. 9 Id., à la p. 19. 10 Id., à la p. 19. 11 L.R.C. [1985], ch. F-7 (et ses modifications). 12 Selon l'article 1911 de l'ALÉNA, les "principes juridiques généraux" comprennent des "principes tels que la qualité pour agir, l'application régulière de la loi, les règles d'interprétation des lois, le principe dit mootness et l'épuisement des recours administratifs. 13 Supra, note 11. 14 U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048 ("Bibeault"). 15 Id., à la p. 1087. 16 Id., à la p. 1088. 17 Société Radio-Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157, à la p. 179 ("SRC"). 18 Voir, par exemple, CAIMAW c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983 ("CAIMAW"); Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614 ("AFPC n 1"); o Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941 ("AFPC n 2"); Dayco (Canada) Ltd. c. TCA-Canada, [1993] 2 R.C.S. 230 ("Dayco"); Canada (Procureur général) o c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554 ("Mossop"); SRC, id. 19Bibeault, supra, note 14, p. 1086. 20 Voir, par exemple, Bibeault, supra, note 14; Dayco, supra, note 18; CAIMAW, supra, note 18; Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412 ("Syndicat"). Voir également Certains produits en tôle d'acier résistant à la corrosion originaires ou exportés des États-Unis d'Amérique (Préjudice) (1995), CDA-94-1904-04 ("Produits en tôle d'acier résistant à la corrosion"); Ficelle synthétique pour ramasseuse-presse avec une résistance à la tension de 200 lb ou moins, originaire ou exportée des États-Unis d'Amérique (1995), CDA-94-1904-02 ("Ficelle synthétique pour ramasseuse-presse"); La tôle en acier carbone laminé à chaud et la tôle en acier haute résistance faiblement allié, traitée à chaud ou non, originaires ou exportées des États-Unis (1994), CDA-93-1904-06 ("Tôle en acier carbone"); Certaines tôles d'acier laminées à froid originaires ou exportées des États-Unis d'Amérique (Préjudice) (1994), CDA-93-1904-09 ("Tôles d'acier laminées à froid"); Certains produits plats de tôle d'acier au carbone laminés à chaud originaires ou exportés des États-Unis (Préjudice) (1994), CDA-93-1904-07 ("Produits plats de tôle d'acier au carbone laminés à chaud"). 21 Ainsi que la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. [1985], ch. 47 (4 suppl.) ("Loi sur le TTCE"). 22 S.R.C. 1970, ch. A-15. 23 AFPC n 2, supra, note 18, à la p. 964. 24 Mossop, supra, note 18, à la p. 584. 25 Id., à la p. 584. 26 [1993] 2 R.C.S. 316 ("Bradco"). 27 Id., à la p. 332. 28 [1994] 2 R.C.S. 557 ("Pezim"), à la p. 590. 29 Id., à la p. 591. 30 Supra, note 22, art. 16. 31 Voir infra, note 65. 32 Ficelle synthétique pour ramasseuse-presse, supra, note 20; Produits en tôle d'acier résistant à la corrosion, supra, note 20. 33 Supra, note 11. 34 23 mai 1995, n A-360-93 (C.A.F.). 35 [1990] 3 R.C.S. 644 ("Lester"). 36 Id., aux p. 687 et 688. 37 Id., à la p. 669. 38 Japan Electrical Manufacturers' Assn. c. Tribunal antidumping, [1982] 2 C.F. 816 (C.A.F.), p. 818.
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